简论公共财政领域的民主理财问题
摘要：民主理财是公共理财领域的改革指向，因为民主理财是公共理财天然的品质。公共民主理财的基本前提是信息公开，而制度建设则是民主理财的根本保证。
关键词：民主理财；公共理财；舆论；民众
一、引言
经过30年改革开放的伟大实践，我国公共理财环境发生着巨大的变化，特别是随着各级政府收支规模的不断扩大以及广大公民权利意识的日益觉醒，现存于公共理财领域的一些观念、规则已无法与建设物质文明、政治文明、生态文明和精神文明的客观需要相匹配。无论是从效率方面、还是从公平方面来考量，公共理财尚有较大的改进空间。因此，与全国各行各业一样，公共理财同样存在着进一步更新观念和创新机制的问题。由于公共理财领域的观念更新是一个内容甚为丰富的论题，本文仅以民主理财为切入点，探讨公共理财在理念凝练和制度设计层面上亟待解决的一些问题。
二、民主理财是公共理财天然的品质
依照公共财政基本理论，公共理财实质上可理解为一种委托理财，这种委托理财涉及两个完全不同的理财主体，即公共理财的委托者和受托者。在此种众委托代理关系中，委托者是广大民众或全体纳税人，从理论上来讲，他们既是公共理财实际的决策者，也是公共理财过程最有力的监督者，他们是公共理财的主导者和支配者。与此相对应，政府则是公共理财的受托者，他们是公共理财的实际执行人和操作者；公共预算则是政府与全体公民或纳税人关于公共理财最基本、最重要的文字约定。以此为依规，公共行政部门有序地开展经常性的公共理财活动，包括日常的税收征管、公共收支计划的编制和公共资金的拨付等等。
公共理财的目标指向是最大限度地满足广大民众的公共需要，由于公共需要既有地域的区分，又有内容上的不同，因此如何使公共需要能够得到充分的表达和有序的满足，这是公共理财面临的首要问题和重大抉择。从供给的角度看，公共资源是稀缺的，公共财力是有限的；从需求角度来看，公众对公共服务的要求往往比较强烈，纳税人对公共产品的需求又是多层次的。在这种不对称的供求情势下，有重点地满足基本的公共需要必然是一种无奈而又必须的抉择，这种抉择权在于民众自身而不在于政府，否则，即使是出于为民服务的良好愿望，也难免有越俎代庖之嫌。只有民众才能切身感受到对公共服务或公共产品的真实诉求，这是政府始终所无法取代的。所以在公共理财领域，作为民众的公仆，政府不应、也不能为民做主或代民作主。
公共理财既属于经济范畴，又是属于政治范畴，既关系到经济福利，又关系到政治权利。从权力归属来看，公共理财既涉及公民基本的经济权力，也涉及公民基本的政治权力，前者主要表现在对基本公共服务、公共福利的享受上，后者则集中表现为公民的知情权、参与权、表达权和监督权等。因此就宪政角度来讲，如果说一切权力属于人民，那么公共理财的主导权也属于人民。从这一意义上讲，公共领域的民主理财不仅是经济市场化的使然，也是实践宪政原则之必需。正是由于公共理财为众人之事，因此与家庭理财、公司理财相比较，在公共领域积极倡导并有效实施民主理财原则显得更为敏感、更为迫切。
三、信息公开是民主理财的基本前提
公共理财领域的民主理财，是民众通过一定路径或渠道对理财活动有序而又广泛的参与，也是民众或其代表收集、整理、分析相关理财信息并作出相应选择或决策的全过程。因此，公共理财信息是否公开？如何公开？何时公开？又至何种程度？诸如此类的问题对社会的各个阶层和领域有着重大而又深刻的影响。就对公众的影响而言，如果他们无法获知相关信息，或知之甚少，那么就无法或难于参与公共理财，民主理财则无从谈起。
长期以来，受传统文化的影响，我国的公共机构一直采取的是封闭式公共理财方式，其重要特征就是政府为民作主，政府主导理财，包括对理财信息德掌控。令人可喜的是：近10年来，以公共财政为取向的财政改革有力地推动了公共理财的公开化进程，一定范围内和一定程度的透明化公共理财取得了不小的进展，成就有目共睹。但公共理财的公开程度相对于民众的呼声与期待，仍有较大差距。特别是公共权力部门对开放式的公共理财方式还缺乏充分的思想准备和组织准备。在此方面，有关公共预算的过程和数据迟迟不能得到及时、完全地公开，这是一个无法回避的客观事实。从理论上讲，只要不损害国家的安全和社会的稳定，一切公共理财信息都应向公众公开。在公共理财领域，普遍的公开是常态，少数的保密是特例。以此标准来衡量，我国公共理财领域的信息公开可谓任重道远，民主理财之事业方兴未艾。与此同时，必须看到公共理财信息的公开化已刻不容缓，做出这一判断的重要依据是：自改革开放30年来，我国社会发展正处在新的转型阶段，各阶层的利益日趋分化，矛盾愈加突显，尤其是特殊利益集团在公共理财领域的强势博弈已屡见不鲜。由于这些博弈大多是在半透明、甚至是不透明的状态下进行，在传统的重人情、讲面子、搞关系的文化氛围中，期望每一位政府官员都能依靠道德的自觉，来顶住特殊利益集团的强大压力，这是很不现实的。
各种利益集团通过博弈而影响公共决策和公共政策也是现代政治生活的重要内容，他们对政府的游说、对官员的施压并不可怕；真正可怕的是，此种游说和施压是不透明、不均衡的。在暗箱操作的博弈状态下，强势的利益集团极有可能突破道德、甚至是法律的底线，以牺牲公共利益为代价求取一己私利。鉴于各种利益集团的存在是当前我国社会结构的显著特征之一，因此构建公开而又透明的博弈平台既至关重要，又十分迫切。公共理财，作为公共经济利益的交会之地则首当其冲。
四、制度建设是民主理财的根本保证
在保证公共理财信息公开透明的前提下，为了确保公众合法有序地利用各种渠道参与公共理财，制度建设则至关重要。从我国实际状况出发，进一步完善以下两大基本制度显得尤为十分迫切，且现实可行：
（一）新闻舆论对公共理财的监督
新闻舆论监督运作空间的大小和力度的强弱，是现代政治文明进步程度的重要标志之一。我国宪法虽然明文规定公民有言论的自由，但却没有具体到如何保障新闻媒体行使自身的报道权和监督权。从这一意义上讲，我国的舆论监督还缺乏充分的法理依据。因而如何在法理的层面上为我国的舆论监督建立坚实的支撑点，这是实施有效舆论监督的重要基础。在一个法治国家里，有法可依是必要的前提，舆论监督也不例外。作为公众行使民主权利的重要途径和形式，新闻单位进行舆论监督理应受到法律的保护。对于被监督对象通过权力或权力寻租，使用各种非理性、甚至是非法的手段妨碍舆论监督的行为，我国立法及其相关部门应尽快制定和出台相关法律法规，以充分保障媒体在舆论监督中的合法权利。与此同时，舆论监督又是一把双刃剑，保护新闻自由和对滥用新闻自由的限制，都是文明社会和法治社会的必然要求。为了避免舆论监督中的消极因素，最大限度地发挥舆论监督的积极作用，通过新闻立法来引导和规范新闻舆论的自律和他律行为亦是不可或缺。
新闻舆论对公共理财的监督作用主要体现在以下方面：第一，新闻舆论作为反映民意的喉舌，既可充分地传递公众对公共理财活动的意愿、意见、建议和看法，也可公正、客观地发表相关的评论，这些信息可为公共理财决策提供必要的参考。第二，新闻舆论作为公共机构的政策宣传工具，可以为公共理财的决策和政策进行必要和充分的宣传解释工作，尽可能地争取理解和认同，减少误解和阻力，从而为相关政策的出台、调整和落实营造良好的舆论氛围。第三，新闻舆论可依法对涉及公共理财的所有机构和人员进行有效的监督，促使相关机构及其工作人员为民理财、依法理财、科学理财，从而有效地减少失误、防止腐败。
（二）立法机构对公共理财的监督
从国际通行惯例看，决策与监督是立法机关的基本的职责所在。从我国法律的相关规定来考量，我国各级人大的决策与监督职能也是有据可寻。因此我国各级人大对公共理财基本方略的决断以及对公共理财各个环节的监控责无旁贷。为了完成这一艰巨而又神圣的历史使命，基于当前现实状况，应对我国人大的代表构成和职业性质作出必要调整，使人大代表更好地履行立法应尽的职责。
在实践中，让民众来参与公共决策，这是一个永远不能实现的神话。从这个意义上来讲，民意代表机构的不断完善是实现公共理财民主化的重要先决条件之一。为最大限度地扩大各级人大的民意基础，使民意的表达更直接、顺畅，对公权的监督更有力、有效，应适度调整各级人大代表的构成比例，逐步减少来自官方、或具有官方背景的代表人数，相应增加来自非官方的代表人数，至少应使后者在立法机构的比例达到50％以上，从而使民意得到更充分的表达与伸张。与此同时，鉴于我国人大代表自身均有其本职工作要做，在本质上他们是属于兼职，而非专任，难于有足够的时间、精力等必要条件来充当民意的表达者和民权的维护者，因此有关方面宜积极创造条件，早日实现各级人大代表由兼职状态向专任职业的更本转变。
参考文献：
1、厉以宁.思想解放、理论创新、积极改革[J].北京大学学报, 2008(9).
2、俞可平.思想解放与政治进步[J].新华文摘, 2007(22).
3、赵宇.西方财政学[M].经济科学出版社, 2006.
（作者单位：广东外语外贸大学财经学院）
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