浅谈如何规范完善区县国库单一账户体系
当前，国库集中支付制度改革正在全国各地稳步推开，建立健全国库单一账户体系是实行国库集中支付制度改革的重要配套措施。笔者所在的区及市所属其他区县于2006年6月全面推行了此项改革，通过3年来运行情况看，改革的成效十分显著。笔者将结合工作实际，对建立健全区县级国库单一账户体系进行探讨。
一、县级国库单一账户体系的构成
国库单一账户体系是实行国库集中支付制度改革后，用于办理资金收支业务的一系列银行账户的统称。区县国库单一账户体系由4类账户组成：一是区县财政部门在人民银行开设国库单一账户，用于核算预算内财政收入和支出；二是区县财政部门在商业银行开设非税收入资金专户，用于核算非税收入和支出；三是区县财政部门在商业银行开设财政零余额账户以及为预算单位开设预算单位零余额账户，用于开展支付业务；四是经各级人民政府批准或授权区县财政部门开设特殊过渡性专户（以下简称特设专户），核算具有特殊意义的粮食风险基金、养老、医疗保险基金等。建立国库单一账户体系后，相应取消各类收入过渡性账户，预算单位的财政性资金逐步全部纳入国库单一账户体系管理。
上述账户体系中，需要新开设的账户是“零余额”账户。零余额账户是伴随国库集中支付制度改革而产生的新的银行账户形式，专门用于办理资金支付业务。
二、我区建立健全国库单一账户体系的基本做法和取得的成效
区财政部门是管理国库单一账户体系的职能部门，任何单位不得擅自设立、变更或撤销国库单一账户体系中的任何一类银行账户。为推行国库集中支付制度改革，我区专门成立隶属于区财政部门的国库管理机构（区财政国库集中支付中心，该中心与局国库科合署办公），负责区级国库单一账户体系设置等改革具体事宜。市人民银行则按照有关规定，加强对国库单一账户和代理银行的管理监督。
（一）基本做法
1、区财政部门在市人民银行开设国库单一账户，用于核算区级财政预算资金和纳入预算管理的政府性基金的收入和支出，并与区财政部门在商业银行开设的零余额账户进行清算。
2、在代理银行开设零余额账户，用于拨付财政资金。改革之初，通过政府采购招标方式确定两家区级财政国库集中支付业务代理银行。开设零余额账户，一是为区属预算单位开设预算单位零余额账户（两家代理银行各自承担在其开户的预算单位的资金结算），用于办理日常零星采购等财政授权支付业务；二是区财政部门在两家代理银行各开设1个财政零余额账户，用于办理财政统发工资等财政直接支付业务。
3、规范区属预算单位实有银行账户管理。实践证明为预算单位开设的零余额账户，能够满足预算单位日常业务需要。我区在国库集中支付系统正式上线运行6个月，业务较为成熟后，为适应银行账户管理工作需要，区财政部门对区直各行政事业单位（含所属二级及以下预算单位）银行账户进行全面撤并清理。预算单位原由的银行账户除省级以上部门明确规定保留（如党、团、工会经费等账户）外，一律归并撤消，撤并账户资金纳入区财政专户代管，资金使用实行国库集中支付。改革后预算单位收取的各种往来款项性质的资金（不纳入政府非税收入管理的各种非财政性资金），全部上缴区财政非税收入专户纳入财政代管，资金使用权不变，使用时通过预算单位零余额账户进行支付。
4、规范区财政资金专户管理。区财政部门按照“规范、统一、高效、精简”原则设置财政资金专户。改革伊始，区财政部门对分散在局内部科室的原有银行账户进行归并清理，资金、账户统一纳入局国库部门管理，各科室保留账务核算。具体做法是将局国库部门视作财政内部银行，局国库部门与各科室之间设置资金往来账，双方通过填制局内部收入、支付结算票据办理资金收支业务，切实保证财政资金运行安全，实现了财政资金专户的“集中管理、分账核算、统一调度”。
5、规范完善区级非税收入资金专户管理。非税收入征缴账户是国库单一账户体系的重要组成部分。区财政部门开设的非税收入资金专户，用于核算和反映纳入区财政专户管理的预算外资金的收支活动和预算单位往来款项的收付行为。并与区财政零余额账户和预算单位零余额账户清算。一方面，非税收入仍进入票款分离系统，为便于缴款人交款，区财政部门在区内各商业银行等金融机构（非税收入代收银行）开设非税收入账户。另一方面，为维护代理银行的利益，对非税收入代收银行代收的非税收入财政资金按旬划入国库单一账户或代理银行的预算外资金财政专户（非税收入资金专户），以增加代理银行的财政存款数额。
6、开设特设专户，核算特定用途的财政专项资金。按照上级文件规定，区财政部门先后开设农村义务教育等专项资金特设专户（按照中央、省、市级资金来源分设）、社保基金专户（按照险种分设）、粮食风险基金专户等特设账户，满足财政资金管理的需要。
7、开设国库集中支付资金清算垫款账户，方便预算单位用款。为解决财政资金清算不及时，代理银行隔日不垫款影响预算单位用款的问题，报经市人民银行批准，区财政部门在两家代理银行分别设立备用金账户（零余额账户垫款户），在该账户上预存一定数额的财政资金，满足了预算单位及时用款需要。
通过以上措施，区级国库单一账户体系得以建立和完善，为保证区级国库集中支付制度改革的成功推行奠定了基础。
（二）取得的成效
规范和完善国库单一账户体系是深化和巩固国库集中支付制度改革的重要举措。在推行区级国库集中支付制度改革后，财政资金全部纳入区级国库单一账户体系中运作，为财政资金的安全、规范、高效运行奠定了基础。其意义主要体现在以下几个方面：
1、增强了区政府财政资金的调控能力。在实际支付行为发生前，应支未支的区财政资金都保存在区国库单一账户和区财政专户中，有利于区政府加强资金的统一调度和管理，充分发挥财政资金的最大效益。
2、有效防止区直预算单位乱设账户和私设“小金库”现象的发生。改革后，区直各单位自行开设的账户一律取消，经批准设立的账户纳入区级国库单一账户体系，未经批准，预算单位不得擅自开设任何新的账户。此举对预算单位难以根除的乱设账户、私设“小金库”等违规现象可谓治本兼治之措。
3、有利于加强区财政资金监管。改革后，区财政部门依托现代化的网络技术手段，借助国库单一账户体系，实现对每笔财政资金流转的全过程实时和动态监控，强化了预算约束，确保资金专款专用，极大地促进了全区廉政建设。
三、县级国库单一账户体系管理中存在的主要问题
在建立县级国库单一账户体系工作中，有以下亟待解决的问题：
第一，零余额账户的性质缺乏明确的定位，违规使用零余额账户的现象时有发生。工作中发现代理银行和预算单位的业务人员，有的误将零余额账户等同于实有账户，在该账户上存取资金；有的单位通过零余额账户将财政资金套取出来转移到实有账户随意支取。
第二，预算单位存在实有账户，预算单位银行账户管理尚需进一步加强。改革后，虽然各项财政性资金均已纳入了国库单一账户体系核算，但由于预算单位的实有账户尚未完全取消，有些单位利用未撤销的实有账户截留非税收入或私设“小金库”，逃避财政部门监管。
第三，财政资金专户设置过多，且管理分散，财政专户管理方式有待规范。现在上级部门下达专项资金文件时，要求单独开设账户，出于加强资金管理，防止资金挤占挪用的目的，很有必要，但财政专户开设过多。一是开户手续繁琐；二是对账麻烦，增加核算工作量；三是财政专户开设过多，在占用开户银行账户信息管理资源的同时，增加了财政行政管理成本，如开户银行根据账户数量按50元/户不等的标准收取账户管理费；四是有的财政专户尚未归口到财政国库部门统一管理。
四、建议
针对以上问题，应以账户管理为突破口，采取切实有效措施规范完善县级国库单一账户体系，做到账户管理严格、资金运作规范、监督管理到位。重点需做好以下几项工作。
（一）规范预算单位零余额账户管理，严格零余额账户资金拨付程序
1、由财政部和人民银行联合下文，尽快确定零余额账户的性质，在预算单位撤销原实有基本账户之前将零余额账户确定为专用账户，之后将零余额账户重新确定为基本账户，取代原实有账户。
2、加强零余额账户用途、性质的培训宣传。零余额账户上的“资金”是虚拟的资金，是财政部门下达的用款计划，在资金从银行实际划出（转账或提现）之前，只表示“可用款额度”，因而该账户是代理银行与人民银行或财政专户银行进行资金清算的“媒介”，此账户每日清算后的余额只能为零，该账户不能作为实有账户存取资金。
3、严格审查预算单位的支付申请，杜绝资金内部转移和挤占挪用现象发生。预算单位零余额账户用于财政授权支付，其支出按要求支付到规定的单位和确认的账户，不得违规向本部门和本单位其他账户及上级主管部门、所属下级单位账户划拨资金。
（二）全面清理归并预算单位银行账户，切实加强预算单位银行账户管理
1、清理撤并预算单位银行账户。在县级国库集中支付系统运行成熟后，对预算单位所有银行账户除零余额账户和省级以上部门明确规定保留的专用账户外，其余账户应予归并撤消。撤并银行账户，是改革取得成效的重要举措，事关改革的成败。
2、严格专用账户管理。对于住房公积金、党团工会等组织经费、贷款转存款、保证金存款以及食堂经营收入等非财政性资金需要保留的专用账户，需报同级财政部门审批备案。明确专户必须专用，不得将财政性资金转存。随着改革的逐步深入，将预算单位实有账户纳入国库单一账户体系管理，即单位负责账务核算，财政国库机构管理账户资金，资金支用实行国库集中支付。
3、建立开设银行账户的财政审批、备案和年检制度，对预算单位银行账户实行全面监控。加强监督检查，通过国库集中支付网络，监督单位资金流向，追踪隐匿账户。可将预算单位账户管理工作，与治理“小金库”相结合，每年开展一次账户集中清理检查，清理到期账户及私设账户，监督单位是否按规定使用账户。对未经财政部门同意，前清后设、边撤边设的单位和随意为预算单位设立银行账户的专业银行按规定严肃处理。
（三）加强和规范财政资金专户管理
财政专户设置本着精简实用的原则，对上级下达的专款文件，应结合区县国库集中支付制度改革的要求，能够实行国库集中支付的财政资金不必开设财政专户。同时为进一步加强财政专户资金管理，在清理预算单位银行账户的同时，清理归并财政部门内部的银行账户，对性质相同的资金专户予以合并，进行分账核算管理，将符合规定予以保留的财政资金专户交由财政国库部门统一管理。
参考文献：
1、财政部.中国人民银行《财政国库管理制度改革方案》[Z].财库[2001]24号.
2、国务院办公厅.转发监察部、财政部、人民银行、审计署关于清理整顿行政事业单位银行账户的意见的通知[Z].国办发[2001]41号.
3、财政部关于加强与规范财政资金专户管理的通知[Z].财办[2006]12号.
4、财政部关于深化地方国库集中收付制度改革的指导意见[Z].财库[2007]51号.
（作者单位：山东省日照市岚山区财政局。作者为会计师、注册税务师）
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