城乡土地一体化的制度思考
摘要：城乡一体化重要方面是土地，土地中重要的是土地制度。文章从土地制度入手，阐述了土地制度及其作用，以及城市和农村土地制度构成。并在此基础上剖析了城乡土地制度的差别和缺陷，阐释城乡土地制度耦合问题及对策建议。最后得出结论：城乡土地制度差别很大，可通过制度重新设计，形成统一的城乡土地制度。
关键词：土地；制度；城乡一体化；耦合
十七届三中全会提出要统筹城乡社会经济发展，吹响了土地二次改革的号角。要实现城乡一体化，最需要发展的是农村，基础则在于土地，土地问题核心又集中在土地制度。通过对城乡土地制度的差异和一致性研究，尝试解决城乡一体化进程中土地制度的统一性问题。
一、土地制度
土地制度，一般是指土地所有、使用和管理的土地经济制度及相应的法权制度。土地经济制度是其法权制度形成的基础，决定着法权制度，法权制度又具有反映、确认、保护、规范和强化经济制度的功能。
土地经济制度包括土地所有制度、土地使用制度、土地收益分配制度、土地规划制度和土地管理制度等。在土地法权制度中，土地产权是一个核心问题，土地归谁所有决定了这个社会土地制度的性质，土地制度对于土地利用的约束往往表现为产权的约束。
二、土地制度的构成、差别及其缺陷
农村和城市分别采用不同的土地制度，是造成城乡二元结构分离的部分原因。我国宪法和土地管理法都规定了现行土地制度的性质、形式、范围以及土地的使用和管理。
（一）土地所有制
城市土地采用国家所有制，所有权由国家代表全体人民行使，具体又由国务院代表国家行使。而农村土地采用农民集体所有形式，但所有权主体并不明确，存在着虚置的现象。
土地的国家所有和集体所有基本上禁止了土地所有权的让渡，仅存在土地征收一种情况。
（二）土地使用制度
城市土地使用权地获取主要采用招拍挂形式，农村土地使用权流转也有多种形式。据广东省农业厅专题调研表明，农村土地使用权流转的形式多种多样，归纳起来主要有入股、出租、转包、转让和互换5种基本形式，所占比例分别为35.9％、29.5％、23.4％、3.0％、2.6％。
农村土地使用权流转的市场化程度不高，流转不顺畅，其中还存在着很多问题。在农村，国家严格限制土地非农化，城市土地满足不了用地需求时，却又可以征收农村土地，形成了中国特色的土地征用制度。但是在程序、用途、补偿标准、短期和长期收益方面，农民处于十分弱势的地位。政府以土地的补偿价格买断了土地的所有权，收益不对等，因而导致社会矛盾不断。
（三）土地管理制度
我国在1986年，确立了城乡土地统一管理体制，切实有效地管理土地。但是城市、农村土地在制度方面仍未理顺关系，城市要发展，要建设，就采用圈占耕地等手段，这样农村土地其实就是城市土地的“后备军”，随时等候改变性质，政府认为哪里需要发展用地征用就行了。在现行的土地管理体制中，土地供应与需求之间关系是颠倒的，即供给服从需求，实质上是一种“保障需求”的体制。土地部门没有独立性，上下级土地管理部门之间也只存在业务指导关系。
三、土地制度的耦合及对策建议
城乡一体化的实现，是一个漫长的过程，需要制度来保证，特别是涉及到土地使用问题。
（一）土地所有制的耦合
1、土地国有、私有制的弊端。目前并不适合将土地完全私有或国有，政府需保证土地供应持续与长期稳定。因为土地的国有或者私有都将给社会带来巨大的变革和挑战。首先，土地国有，势必会花大量资本从农民手中赎回土地所有权，政府目前还没有这个经济实力。收归国有，农民心里也接受不了，一旦宣布国有，会在农民心里引起巨大恐慌，对土地的预期更加保守。再次，国家所有需要在农村确定代理人，因土地用途不同，代理关系的交易成本也会不同，可能发生很高的代理成本，造成效率损失。实行土地国有化后，设想通过强化土地的使用权来使国家所有权“名义化”，借此创造产权效率，似乎有道理，但是，集体产权也可以名义化且制度操作成本可能更低。农村土地也不能采取私有制，这是与中国的社会基本制度相违背的。但如果采取城市土地国有，农村土地私有，就可能出现大规模的“城市居民农民化”现象。
2、所有制采用。目前的“土地所有双轨制”可以保留，即城市采用国家所有，而农村采用集体所有。但是集体所有应该明确所有权主体，使其所有权的意识不断加强，在此基础上加强国家控制，强化土地国有属性。关于农村土地所有权主体问题：废除“三级所有，队为基础”的所有制模式，只保留村民小组的土地所有权，明确其土地所有权的主体地位。一方面，农村土地都由村民小组管理，土地调整也都由村民小组主持，其管理深入人心。另一方面，村民小组作为国家政权的触角，受上级政府的控制，通常不会乱建滥用。这一点看也方便政府从实际上加强农村土地的国有性质，强化对土地的控制。一句话可以概括，即“明确主体地位，强化其国家所有属性。”
3、土地所有制的耦合。将城乡土地纳入同一个土地所有体系，不需严格区分，城乡土地才有可能做到“同地、同价、同权”。要做到这一点，可废除土地征用制度，这是有原因的。土地一经征用，即为国家所有，农民与土地最终使用者之间没有直接联系。这使得农民以及他们所组成的“集体”不能与土地的最终使用者直接进行交易，一开始就剥夺了农民的交易权。农民丧失对土地的占用支配权，得到很少的补偿，更加严重的是，失去了从土地上得到收益的可能，没有享有未来收益的权益。宅基地，就其性质来说，是建设用地还有农村集体所有制企业所占用的土地，可见，从实际使用来说，农村有建设用地。废除土地征用制度这一思路，来源于建设用地的所有权主体并不是非得政府，农村集体也可以作为建设用地所有权主体。政府已着手解决这个问题，广东省走在改革前列，几年前就发布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，为集体建设用地提供法律依据，打破了“非经政府征地，任何农地不得非法转为非农用途”的桎梏。农村土地的所有主体仍是村民小组，其国有属性得到了加强。村民小组作为集体所有主体，直接参入土地开发建设，享受土地增值带来的收益，这些收益中的大部分在成员内部进行分配。
4、城乡所有土地耦合的具体措施。“土地所有双轨制”必然导致在一体化方面难以耦合，有若干建议保证城乡土地制度相容。首先明确集体主体地位，加强土地国有属性，将城市和农村土地纳入统一的城乡土地体系。其次城乡土地统一规划和调整。城乡土地应该进行规划，并且这种规划应考虑农村概念，将城市和农村仅作为地理概念，而不是以前那种行政概念。再次解除对农村土地资产属性的限制。此举可以使农村土地具有市场属性，将释放出巨大的土地财富。
5、典例分析——广佛同城化。同城化是今后城市发展的一个方向，广州、佛山走在了前列，武汉、孝感紧随其后。在同城化过程中，要解决两城之间棘手的土地问题。一个思路是：广州和佛山可以考虑将城市之间的土地不改变权属主体，淡化所有权。按照两城统一发展的思路，携手制定土地利用规划，对交界处的土地进行开发利用。这样的土地利用模式可以概括为：政府推动，村民小组参入，多方投资。村民小组参入，而不是将村民小组排除在决策和收益之外。农村土地和城市土地一样“同地、同价、同权”，采用市场化方式运作，统筹城乡土地。
（二）土地使用制的耦合
1、土地使用制的耦合思路。城乡土地使用处于不同的体系，城市土地使用的市场化程度比较高，农村土地使用的市场化才刚刚开始建立。农村土地可以和城市土地采用相同的土地使用制，市场化运作。农村土地在纳入城乡统一体系后，类似城市规划中某地块规定其使用性质、面积、建筑密度和容积率等要素。这样农村土地就可以采用招拍挂的形式来交易，土地的资产属性就可以释放。
2、土地使用制的耦合方式。农村土地与城市土地有区别，农村有宅基地，城市则没有，城市采用统一开发建设的方式提供住房。关于宅基地问题，从土地节约集约利用方面考虑，并不值得提倡。农村应该考虑建设乡村公寓，这种思路和城市住房建设思路一致，只不过这种公寓应该从保障方面来考虑，而不是发展商品住房。农村土地基本上与开发建设是绝缘的，但是随着经济社会的发展，城市化进程的加快，再把农村土地排除在市场之外，是不现实的。农村土地应与城市土地接轨，农村建设用地即集体非农建设用地可参考城市土地制定基准地价标准。农村建设用地也可以按照使用类型分为住宅、商业和工业用地，针对不同的类型，采用不同的出让方式。针对住宅用地，采用保障住房的基本思路，而工业、商业用地则可以市场化运作，使用招拍挂方式出让土地。在出让土地时，也不需要一次性付清所有地价款，而是采取年租制的形式付款，分年在有限期内缴清，一是减轻开发商压力，二是防止发生政府短视行为。
3、土地使用制耦合保障措施。在建立一套与城市土地相容的农村土地制度方面，政府有很大空间可以发挥。首先在加强农村土地国有的基础上，一并延长土地使用期限，相当于一种“永佃权”，使农民对土地预期保持稳定。其次建立畅通的土地使用权流转机制。不仅包括在农户之间的流转，也包括在村民小组集体与外面的企业、个人、组织之间的流转。可以建立中介制度，设立农村土地招标公司，统一经营农村土地流转。再次对农村土地分等定级，使农村土地保持稳定，真正做到与城市土地“同地、同权、同价”。最后农民不仅能从流转中得到短期收益，还能得到长期收益。农村集体和农民应作为土地利用的重要参入方，分享土地开发建设的长期收益。
（三）土地管理制度耦合关系
城乡土地管理制度已经实行了一段时间，耦合上相对来说比较简单，但是土地管理制度方面也存在着一些比较突出的问题。第一，难以实施符合中国国情的土地供应政策。第二，土地部门对其他非土地部门土地利用行为缺乏应有的制约。第三，不健全的土地资产管理体制，促使一些地方竞相低价卖地，导致国有资产大量流失。第四，“块块为主”土地管理体制阻碍了形成统一有序的土地市场。第五，农村集体土地管理放任自流，缺乏有效的监督管理。
怎样才能使游离于土地管理制度之外的农村土地能够得到很好的管理？首先构建统一的规划管理制度，农村土地也应该规划。其次建立公平有效的收益分配制度，各参入方都能从土地中得到实惠，彻底改变以往对农民掠夺式的征用。
四、结论
城乡土地市场之间有很大差别，给城乡一体化进程带来巨大问题，但这主要是由中国现行的土地制度决定的，是可以改变的。
目前形势下，要实现农村土地制度的完全私有化是不现实的，最好的途径就是在保留农村土地集体所有的基础上，强化其国有属性，并且在法律许可的大框架下对土地使用制度变革。
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（作者单位：广东工业大学。其中周为吉为副教授）
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