湖南小城镇基础设施建设投融资体制探索
摘要：小城镇建设是推进中国城市化战略的基础，是坚持科学的发展观，是促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大举措。文章围绕湖南省小城镇建设中的投融资体制存在的主要问题：主体缺位体制缺损、渠道单一来源不稳、意识不强观念滞后，提出通过改善小城镇的财政管理体制，建立多元化、多渠道的投融资体制，改革金融体制，营造有利于小城镇建设的人文社会环境，以促进湖南小城镇发展。
关键词：小城镇建设；政府投融资体制；财政管理体制；金融体制；人文社会环境
小城镇的建设和发展，在农村经济发展中起到的作用不可低估，不仅是我国小城镇化道路的重要途径，更是解决农业、农村、农民这一事关中国现代化建设根本问题的重大战略举措。积极探索湖南小城镇建设的投融资体制，创新投融资渠道，为实现小城镇战略提供有力的资金保证，能促进湖南省小城镇可持续发展，加快城镇化进程，对于完善湖南省的城市体系、带动县域经济和农村经济发展、解决二元经济结构矛盾和三农问题、扩大就业渠道、实现共同富裕，有着十分重要的作用。
一、湖南省小城镇发展现状
（一）湖南小城镇整体发展良好
“十五”期间，湖南省城镇化进程以年均1.45％的速度向前发展。进入“十一五”后，全省城镇基本设施建设日趋完善，城镇化进程加快，城镇化水平稳步提高。2008年全省城镇化率比2000年提高12.4％，年均提高1.55％，全省的城镇化率与全国平均水平的差距，已由2000年的6.47％缩小为3.55％。
（二）省内各地区小城镇发展不平衡
湖南省各市州受地理位置、交通状况、经济基础等因素影响，城镇化发展极不平衡。2008年全省72个县的人口占了全省总人口的65.12％，但其中城镇人口却只占了全省城镇人口的48.32％。平均城镇化率只有30.42％，低于全省平均水平11.73％。72个县中只有4个县的城镇化率达到40％以上，34个县城镇化率不足30％。
（三）小城镇基础设施建设资金缺口大
城镇建设对区域经济发展起着重要的聚集、辐射和带动作用，但需要大量的资金投入。湖南省小城镇建设的资金来源于政府投资、银行信贷和社会资金投入，其中地方财政投入是关键。按照联合国推荐的发展中国家城镇基础设施年均投资占GDP的3％-5％测算，基础设施建设这一项的资金就需要地方财政收入的45％以上，因此小城镇建设存在巨大的资金需求。
二、湖南小城镇基础设施建设的融资困境
（一）小城镇政府既是决策者又是投资者，建设投资公司市场主体地位没有真正体现
政府对推动城镇化起着关键性的作用。政府作为行政主体，在小城镇建设投融资体制中的作用是制定产业政策，完善投资法规，健全投资服务，优化投资环境，以吸引各类资本参与。但是与之不符的是政府直接以投资者的角色参与具体项目的投资建设，建设项目由政府或者政府出资组建的建筑公司包揽，建成后又由政府职能部门进行管理。政府既是小城镇发展的决策者，又是城建设施的投资者，这既加重了政府的财政负担，又阻碍了民间资本参与小城镇建设。
（二）银行贷款难
银行实行资产负债管理，注重贷款的安全和效益，国内各大银行均面临“防范金融风险”和“支持经济建设”的权衡问题，国内商业银行的资金来源有限，均依赖于市场，筹资成本不可能大幅度降低。而小城镇建设具有长期性和公益性，建设周期长、投资回报短期难以见效，因此很难得到银行信贷支持。而农发行等作为向农村基础设施贷款的政策性银行，虽然遵循保本微利的经营方针，但存在融资成本较高，融资期限不匹配等问题，使之仍然不能成为农村基础设施的主要资金来源。
（三）财政投资少
主要表现为缺乏来自上级政府和中央政府的财政支持。虽然小城镇的基础设施具有明显的地方公共产品特征，小城镇基础设施建设的收益范围以本地区为主，但许多地方性公共产品也具有明显的外溢性，即某一地方提供的公共产品的利益或成本常常会外溢到本地区外。由于地方在决定公共产品供应量时，会产生与私人部门决策相同的“效应”，即地方仅仅考虑本地区范围内的边际成本等于边际收益，因而会产生对外溢利益的产品提供不足或存在外溢成本的产品过量提供的问题，使资源配置的效率达不到帕雷托最优。
三、完善湖南省小城镇建设投融资体制的若干建议
（一）改善小城镇的财政管理体制，扩大财政资金来源
地方财政资金投入在小城镇建设中发挥着很大的作用，而地方财政收入的多少取决于财政管理体制是否完善。财政管理完善，资金来源就稳定，用于小城镇建设的资金就相对较多；如果财政管理不完善，城镇政府获得的收入就只能投入很少的一部分用于建设，或者仅能维持政府的正常运转，这将造成小城镇建设资金严重缺乏，不利于城市化进程。所以在改革投融资体制的同时需要完善小城镇的财政管理体制。
（二）建立多元化、多渠道的投融资体制
1、构建多元化的投资主体结构
在小城镇建设中，投资主体的多元化是由小城镇投资对象的种类和性质决定的，因此要彻底改变由政府独家投资的模式，根据投资项目的性质，以政府为导向，形成由个人投资、集体投资、联合投资、社会捐资组成的多元化的投资主体结构。根据谁投资、谁受益的原则，把市场机制引入到小城镇的建设中来，再加上配套的优惠措施和政策，积极吸引一切有投资愿望、具备投资能力、符合投资条件的组织和个人参与小城镇建设，形成多元化投资主体共同建设小城镇的局面。
2、坚持市场化方向，拓宽小城镇建设融资渠道
市场经济是法制经济，有了法律的保障，民间投资者的合法权益才能受到保护，小城镇基础领域才能形成一个良好有效的投资环境。小城镇政府应及时对投资者提供投资信息，引导投资方向。同时，政府在税收上实行低税或免税或税收返还的政策，在土地使用、审批、转让及地价上给予优惠，及时了解和解决投资者融资过程中出现的抵押、担保难等问题。
（三）改革金融体制，大力支持小城镇建设投融资体制改革
1、改革金融体制，为小城镇建设提供金融服务
要建立适合小城镇建设的市场融资环境，银行首先要加大自身的改革。小城镇建设需要依靠银行的支持获得资金以及其他金融服务；银行寻求发展也须适应经济环境的变化，扩展贷款空间，开辟新市场。银行要顺利实现管理体制改革，需要外部和内部两个方面做保障。从外部改革方面看，政府要支持和推动现代银行企业制度的加快建立；从内部改革方面看，银行要按企业、商业化与市场化的要求进行体制改革。只有当银行按市场经济发展要求进行改革，实现了银企联动，小城镇建设的投资需求才望得以满足。
2、完善农村金融服务体系
在现有农村金融的基础上，形成国有银行、民营金融机构等多种形式并存的农村金融体制。农业银行应作为国家掌握农村金融的主力金融机构，在讲究效益的前提下，支持乡镇企业、小城镇建设和农村县域经济的发展；农村信用社是农村金融的重要成员，应创新金融服务方式，支持小城镇建设；农业发展银行应扩展业务范围，将小城镇基础领域建设和经济发展贷款纳入业务范围，同时，要放宽政策，鼓励民营金融机构积极参与小城镇建设，支持小城镇经济发展。
（四）营造有利于小城镇建设的人文社会环境，吸引民间资本进入
1、优化诚信环境
首先政府必须守信。制定的政策一定实施，做出的承诺坚决兑现，划拨的专项资金落实到位；其次要把企业诚信经营和银行的信用评级结合起来，坚持“坚决打击恶意逃避银行债务”与“加大银行对企业和个人的授信额度”的“两手”都要抓，共同创建安全的小城镇金融环境。
2、吸引和培养中高级人才
小城镇发展中最重要的因素是人，鉴于目前投融资人才缺乏的状况，可采取引进和培养两种方式。在引进人才上，针对小城镇比起大中城市物质条件和精神生活都比较差的状况，可采取多种方式引进人才。在培养人才上，可采取自己办培训班、职业培训学校的方法有针对性的培养人才，也可以把有志青年、各级领导和业务骨干送到大专院校去进行专业培养。
参考文献：
1、郭文生.对小城镇基础设施建设投融资体制改革的思考[J].城市问题,2003(5).
2、孟祥林.小城镇基础设施建设市场化融资策略研究[J].中共成都市委党校学报,2004(4).
3、刘家伟.我国农村基础设施投融资模式研究[J].中央财经大学学报,2006(5).
4、马晓玲,吴雪.小城镇建设中政府投融资现状及改革建议[J].中国财政,2006(7).
5、湖南省统计局.湖南人口城镇化进程与分析[EB/OL].湖南统计信息网,2009.
＊本文为湖南省软科学研究计划资助项目06ZK4079。
（作者单位：湖南农业大学商学院）
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