农村宅基地节约集约利用问题探讨
摘要：近年来，随着城市化和工业化的迅速发展，农村发生了前所未有的变化，大量农村人口向城市转移、迁徙，与此同时，随着生活水平的不断提高，农民要求改善居住条件的愿望越来越迫切，宅基地管理出现了许多新情况、新问题。全国“空心村”、闲置宅基地、空置住宅和“一户多宅”现象普遍存在，且有不断加剧的趋势。加强农村宅基地管理，节约集约用地，改善农民居住条件，对促进农村经济社会又好又快发展具有重要意义。
关键词：农村；宅基地；节约集约利用
随着城市经济的发展、城市化水平的提高、工业化进程的加速，建设用地供需矛盾日益突出，并对土地的利用结构、集节约利用程度提出了更高、更新要求。然而，在城市建设用地极度紧张的同时，农村却普遍存在耕地细碎、闲置，村落零散、宅基地闲置和“空心村”、“烂心村”现象普遍存在，且呈不断加剧的趋势。根据2008年有关调查统计数据，全国村庄用地共2.48亿亩，其中宅基地占80％以上，约有2亿亩左右。约2亿亩的宅基地中，闲置荒芜宅基地竟达20左右。这既不利于土地的集约利用和新农村建设，还严重影响了我国经济发展和城镇化、现代化的进程。因此，在快速城市化和工业化的发展大背景下，面对农村居民用地的发展趋势，对其科学地进行土地整理，探索农村土地尤其是农村宅基地节约集约利用，具有十分重要的现实意义。
一、农村宅基地利用存在的问题
（一）“一户一宅”政策操作难，农村宅基地管理混乱
首先，农民的观念意识存在问题。农民对农村宅基地私有化观念根深蒂固，认为宅基地是一种私有财产，可以世代相传，即使自己不使用，也不准别人使用，即使闲置、抛荒，别人也无权过问。其次，不少农民建房还保持“风水”习俗，坐落、朝向的选择上基本听“风水先生”的，沿袭着自建为主、分散为主、平房为主、独门独院为主的传统“四主”、“零星”模式，加上重新房建设、轻老房改造，致使村庄用地规模偏小且布局分散、宅基地占地量大、土地利用率低。再次，农村宅基地空置与紧缺相矛盾。农村中一部分农民拥有大面积的宅基地，但是建造面积很小，使用率很低，甚至农户在多余的宅基地上种植蔬菜瓜果等。而另一部分农民却不能满足其对宅基地的需求，二者之间存在矛盾，容易引起宅基地紧缺农民的不满，使社会稳定受到影响。最后，农村宅基地的不当使用。一家农户的子女成为城市居民后，其父母的宅基地仍然存在，由于宅基地是可以世袭的，那么当父母过世后，其已成为城市居民的子女可以继承此宅基地，这样子女就可以在老宅上建造豪华住房，或者挪作他用，搞养殖甚至办工厂等。部分农户也存在住宅基地上搞其他产业的情况，使得宅基地的规划举步维艰。
（二）农村宅基地“无流转、无限期、无偿使用”
我国《土地管理法》及相关法律均规定：我国的宅基地是无偿取得及使用的，这种方式虽然减低了农民建房的成本、保障了低收入农民住房问题，但也出现了诸多问题，如农民抱着“不用白不用”的心态，无限制利用宅基地，致使土地浪费现象严重，甚至在一些人口规模较大的村庄，由于村内宅基地用完，便大面积占用耕地建房，致使耕地面积逐步萎缩。宅基地的无偿使用会使农民都想多占、多用。甚至会出现抢夺宅基地的现象，影响了社会安定。同时，我国立法方面对宅基地是否可以转让以及如何转让一直模糊不清，对宅基地的流转没有明确的法律规定。虽然允许农村宅基地使用权人对地上建筑物（主要是房屋）进行出租出卖。然而，针对农村宅基地使用权是否可以转让，却未做出明确的规定，使宅基地的使用权转让与房屋转让相分离。随着农村房屋买卖的出现，宅基地转让不可避免，但这些宅基地的转让行为并不受现行法律法规的保护，属于私下流转。双方一旦发生矛盾和纠纷。法院只能要求双方协商解决，权利难以得到有效保护。另外，法律特别指出对农村宅基地使用权流转的进一步限制，即禁止农村宅基地向城镇居民流转，转让必须是同一集体经济组织内部成员的转让，这就阻碍了宅基地的有效市场配置。
（三）拆迁成本高，“空心村”、“烂心村”改造安置难
农村的各项基础建设都没有财政资金资助，农村集体经济组织一般无力承担拆迁中多产生的费用。农户的经济基础相差很大， 农村“空心户”、“空心村”的留守户多为村里的贫困户和“老弱病残”者，经济条件差，无力外迁，也无力改造旧房。另一方面，农户之间经济发展的不平衡，致使农户改造宅基地的能力也各不相同，从而使得“空心户”、“空心村”改造中出现难以同步的现象，进而阻碍了农村宅基地的集约利用。
（四）集体土地资产流失严重
随着市场经济的发展和经济体制改革的深入，客观存在的土地市场供求关系使农村宅基地的转让无法制止，但现行法律法规又不允许农村宅基地流转，导致当前农村宅基地的转让多为私下进行。这种“暗箱操作”、随意定价的转让行为使本来属于村集体所有的宅基地收益在隐形交易中大量流入买卖双方手中，造成了集体土地资产收益的大量流失。
二、农村宅基地节约集约利用的对策与建议
宅基地的节约集约利用是缓解我国土地供需矛盾的有效措施，土地作为不可再生稀缺资源，宅基地的节约集约利用是保护耕地资源的有力武器土地是人类赖以生存和发展的基础，土地资源的稀缺性是人们集约利用土地的直接动力。由此可见，深入研究和挖掘现有农村宅基地利用潜力，可以节约用地，有效地减少城市发展过程中对耕地的占用，对于实现社会经济可持续发展的战略目标具有重大的战略意义。
（一）加大宣传力度，引导农民合理建房
在实际生活中，每个公民是否能够自觉遵守法律法规，提高社会法律意识和公民守法的自觉性，对规范农村住宅用地管理、保护耕地将起到重要作用。土地执法部门要从宣传土地法规和政策入手，充分利用农村的广播、电视等宣传手段，将当前紧张的人地关系与合理用地、依法用地、集约用地、节约用地的观念灌输给群众，彻底扭转农村村民盲目用地的意识，增强老百姓的惜土观念。通过宣传教育和社会舆论的正确引导，帮助农民树立正确的建房观，使广大群众积极参与到农村宅基地集约化工作中来。同时，相关部门应采取有效措施对乡村干部进行土地法律法规培训，尤其是对于基层村干部，适当的时候可以开设“土地管理课堂”，让基层干部全面了解土地管理中的法律责任，彻底改变过去的宅基地审批村委“一支笔”的做法。加强执法力度，严格检查审批后的农户建房情况，特别是要调查农民新建住房后旧房的拆除情况，防止出现新闲置房，提高土地利用效率和集约化程度。
（二）加快宅基地立法，严把宅基地审批关
首先，加强宅基地立法体系建设，尽快出台《农村宅基地管理办法》、《集体建设用地流转管理办法》及《土地登记条例》等，建立农村宅基地有偿使用机制，明晰宅基地产权，明确宅基地流转、宅基地登记发证、违规批地建房的处理等具体规定，指导土地管理部门的具体工作，杜绝土地浪费现象的发生。其次，加大巡查力度，做好实地调查清理工作。各地要因地制宜地组织开展“空心村”和闲置宅基地、空置住宅、“一户多宅”的调查清理工作。制定消化利用的规划、计划和政策措施。对农村村民新建、改建、扩建住宅。要充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地。鼓励农民退还闲置宅基地。对“一户多宅”和空置住宅，各地要制定相关激励措施。鼓励拥有多余宅基地的农民腾退其多余宅基地。凡新建住宅后应退出旧宅基地的农户。要采取签订合同等有效措施。确保其按期拆除旧房。交出旧宅基地。以免旧宅基地闲置浪费。再次，严把宅基地审批关，推行冻结村界制度、停止办理“单门独院”和控制低层建筑的宅基地审批制度。防止村庄外延，依照统计数据中各村人口增长情况下达宅基地计划指标，由乡（镇）土地主管部门结合村集体研究分配，对违反村镇规划、一户多宅、划新不丢旧和超面积的宅基地坚决不予审批；对“单门独院”和低层建筑严加控制。
（三）科学规划农村社区，走城乡一体化之路
为改变我国村庄农村居民点分布散、规模小和生活基础设施缺乏等状况，创造和谐的农村发展环境，亟需对农村宅基地进行科学规划、集中安排，加快中心村镇建设力度，使基础设施和公共服务向农村延伸，在相对集中的居民小区实行农村小区化管理，消除城乡二元结构。首先，推进城乡发展规划一体化。统筹城乡发展规划和布局是形成城乡经济社会发展一体化新格局的前提。要打破城乡界限，把整个区域作为一个整体，进行总体规划和控制性详细规划、专项规划、镇村布局规划，并从中心城区到小城镇自然村落多个层面加以建设，促进工业向园区集中、人口向城镇集中、居住向社区集中，逐步提高城市化率。其次，推进城乡基础设施一体化。对重大基础设施做到城市和农村统一布局谋篇，集中实施一批交通、水、电、气以及生态环境工程，努力优化人居环境，全面完成区域组团供水，实行全区域饮用水深度处理，做到“一个龙头”供水；农村垃圾实行“村收集、镇集中（运转），市（县区）处理”，完善农村污水收集管网建设和垃圾无害化处理体系，实现“水清、水活、水畅、水生态、水安全”。再次，推进城乡公共服务管理一体化。以村和社区公共服务中心为载体，坚持公共服务的设施建设和产品供给并重，强化行政管理、日常便民、文化体育、医疗保健、社会安全和党建活动等服务功能，逐步实现日益完善的公共服务体系，使农村居民“小事不出村，大事不出镇，出镇有人代”的基本格局。
（四）规范宅基地市场，鼓励合理流转
建立农民宅基地使用权流转制度，可参照土地承包权的改革方向，调整农村宅基地的产权设置，确定每一块现状宅基地的长期使用者并依据规划新增或者缩并宅基地面积，允许农村依法取得的宅基地逐步在一定条件和范围内自由流转，彻底打破城乡二元分割的土地利用机制。首先，允许农民对私有房屋转让。这种转让不仅仅局限于转让给本集体经济组织内符合条件的成员，城镇居民也可以购买农村居民的房屋，同时享有该房屋附随的宅基地使用权。但这个过程要严格遵循相应的登记制度，要严格限制城镇居民在农村购置尚未建造房屋的土地作为宅基地。其次，鼓励农民的私有房屋自由出租。允许房屋同宅基地的使用权一并出租，并对承租人做出无身份限制，但要确保本集体经济组织内符合宅基地使用权分配条件的农户享有优先承租权这样既有利于最大程度地实现农村居民对私有房屋的处分权能，同时又很好地实现了宅基地的保障功能。促进农村闲置私有房屋的资源合理配置。再次，宅基地与宅基地使用权可以一并继承。在农村可以实行宅基地与宅基地使用权一并继承的制度，此继承制度对继承人是否是本集体经济组织的成员不予限制。但同时也要制定相应配套的继承程序和相关法律法规，以免使良好的制度无法可依。而对农民宅基地实际使用面积超过规定标准的部分，在土地流转后应将超出部分按规定比例上交，以切实保护土地所有者和使用者的土地权益。农民转让了宅基地使用权后，不得再申请新的宅基地。禁止购买人擅自将宅基地改变为商业用地，谨防商业投机活动。
（五）合理利用经济杠杆，完善农村“理事会”制度，加强农村社会保障力度
以经济杠杆手段来调节农村居民点宅基地的节约集约利用与管理的同时，在考虑与国家法律政策制度等相衔接和农民实际承受能力实际前提下，适当对超面积使用宅基地的农户收取相应的土地使用费，尤其是对长期闲置不用的宅基地收取土地使用费，促进农村宅基地集约利用。
在积极开展农村宅基地节约集约利用方面，还可以完善与推广新农村建设的“理事会”制度，进一步发挥农村民间自治组织的作用。要充分发挥“理事会”在新农村建设事务管理当中的作用，较好地处理“理事会”与村级“两委会”、上级政府以及村民的关系，使理事会的运作和作用的发挥不超越以“两委会”为主体的村级治理现有制度架构。在宅基地节约集约利用中，更要合理安置“空心村”改造中的弱势群体。要通过加强农村敬老院等农村社会保障体系建设，安置和保障农村宅基地改造中的“弱势群体”，妥善解决宅基地节约集约利用中“空心村”的留守户问题。
参考文献：
1、杨亚楠.农村宅基地闲置状况研究综述[J].现代农业科技,2008(14).
2、孟祥仲,辛宝海.明晰使用产权:解决农村宅基地荒废问题的途径选择[J].农村经济,2006(10).
3、钟在明.农村宅基地闲置原因与治理探析[J].农业经济,2008(6).
4、韩康,肖钢.积极探索建立有中国特色的农村宅基地市场——启动农村宅基地市场化改革研究[J].理论前沿,2008(13).
（作者单位：河南农业职业学院）
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