建立科学的农业产业化财税政策支持体系,推进社会主义新农村建设
摘要：发展农业产业化是发展农村经济、建设社会主义新农村的一项重要工作。文章试图通过分析当前财税支持农业产业化发展的基本情况，提出如何建立合理的财税支持政策体系，促进农业产业化发展，推进社会主义新农村建设。
关键词：农业产业化；财税支持；长效机制；调节机制
一、我国财税政策支持农业产业化发展的基本情况
（一）财政逐年加大对农业产业化发展的支持力度
近年来，各级财政部门坚持“多予、少取、放活”的理念，逐年加大对“三农”的投入。温家宝总理在2009年政府工作报告中指出：2009年中央财政用于“三农”的投入5955亿元，比2008年增加1637亿元，增长37.9％，其中粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴资金达1030亿元，比2008年增长一倍。在目前县一级财政支农投资中，中央投入占到了50.8％，其中，中部地区为53.1％，而西部地区则高达68.6％。地方各级财政部门也在财力十分紧张的情况下，逐步加大对农业生产的支持力度。这些投入，既支持了农业产业化的发展，又提高了农民的收入和生活水平，有效地促进了社会主义新农村的建设。
1、财政支持农业产业化发展成效明显
第一，促进了财政和农民收入双双增长。几年来，各级财政部门按照法律规定和公共财政政策要求，在每年财政预算盘子中，根据财力许可的情况，安排支持农业和农村各项事业发展专项经费，支持了一大批能够带动地方经济发展的农业产业化项目。这些项目的发展，一方面增加了国家税收，客观上也增加了农民的收入。
第二，促进了城乡一体化的发展进程。几年来，各级财政投入大量资金，扶持了一大批农副产品加工、流通企业的发展，使大批农民实现了或就地就业，或实现了向小城镇转移，也实现了城乡之间的资金、技术、人才、设备等生产要素的合理流动和各产业之间的优势互补，客观上推进了城乡一体化发展进程。
第三，促进了农业整体效益的提高。几年来，财政不仅在资金上大力支持农业企业的发展，还通过宏观调控手段引导各地利用自身的资源优势，优化产业结构，实现了农业经济效益和社会效益的双赢。
2、财政支持农业产业化发展存在的不足
第一，投入总量不足。当前我国财政总体上还相当困难，特别是基层财政，面临的困难就更多，资金供求矛盾十分突出，造成了各级财政在支农投入的总量上仍然不足，在财政支出总量中支农支出比例普遍偏低。
第二，投入增长缓慢。虽然中央财政支农支出增长较快，但地方财政支农投入增长缓慢。从国家审计署对部分地级及其以下财政支农支出的审计情况看，地方财政，特别是县级财政支农支出低于其财政经常性收入增长幅度的情况还相当普遍，其中部分省级平均低于其财政经常性收入增长幅度2.5个百分点，地市则低0.75个百分点。
第三，支出重点不合理。一是财政用于农业生产性支出的比重下降，而用于农业各项事业费的支出比重上升。二是在农业事业费的支出上，人员经费和行政支出所占到约60％，严重挤占生产性资金。三是财政投入养殖业及加工业等非粮产业化的比例占了67％，而包括粮食作物及经济作物在内种植业整体份额上只有20％左右。
第四，资金管理和分配不尽科学，监管不够得力。我国现行支农资金科目分类都是以部门块块为主，如发改委、科技部、财政部、农口各部门，各自都掌握着一块支农资金，这种多部门管理，使本来供需矛盾就很尖锐的支农资金整合十分困难，加上使用上各自为阵，分配过程过于分散，难以发挥整体效益，有时还经常交叉使用，造成不必要的浪费。有些部门对资金的使用和分配缺乏监管，致使支农资金效益难以正常发挥。有些支农资金根本没有用到农业上，在财政相对困难的地方，挪用支农资金的现象屡屡发生。
第五，支持对象较为单一。长期以来，受传统体制的影响，财政支农资金大部分用于国有、集体、非营利性事业和农业系统的单位，而很少用于私营、股份制公司、营利性企业和农业系统外的其他部门，投资也往往偏向龙头企业和流通领域，而对农户的生产性投入较少。有的地方把大部分支农资金投入到农业硬件建设，而忽视农村科技信息服务及其人才的培养。
（二）税收对农业产业化发展的支持
1、对农业产业化实行税收优惠政策
第一，为农业产业化发展提供税收优惠政策。2000年，农业部、国家税务总局等8个部委联合发出《关于扶持农业产业化经营重点龙头企业的意见》，出台了农业产业化经营的税收优惠政策。2004年国家开始逐步降低农业税税率，2006年6月正式废止了农业税条例，除烟叶特产税外，农业税、农业税附加、农业特产税全部废除。与此同时，税务部门还及时制定有关政策，减免对为农业产前、产中、产后服务的各种服务实体的所得税，降低了农产品经销和加工的增值税率。
第二，结合农村税费改革，制定一系列“以税惠农”的优惠政策。这些优惠政策包括：对农膜、化肥、种子、种苗、农药、农机等农业生产资料实行增值税优惠政策；对有关家禽生产销售实行增值税即征即退，免征企业所得税；对取得相关财政专项补助实行免征企业所得税或个人所得税；将销售水产品、畜牧产品、蔬菜、果品、粮食等农产品的个体工商户的增值税起征点提高到月销售额5000元；对进入各类市场销售自产农产品的农民取得的收入不征个人所得税；对农民取得的农业特产所得和从事种植业、养殖业、捕捞业、饲养业的所得不征收个人所得税。
2、我国农业税制的政策缺陷
第一，我国现行增值税虽然对农业初级产品实行免税，但2001年底前都是按免税农产品10％的扣除率抵减进项税金，加重了农产品加工业的税负，制约了农业产业化的发展。虽然从2002年1月1日起提高到13％，但对按17％计算销售税的企业税负偏重。
第二，税收支持农业产业化的力度不够。目前国家所实行的农业产业化优惠税收政策主要是针对国家级农产品加工龙头企业以及农业科研，在促进传统落后的农业产业结构和产品结构向现代化农业产业结构和产品结构转变仍然缺乏全面的优惠政策和措施。
第三，现行分税制不利于农业的全面发展和农民增收。目前，我国采取“基数加增长”的分配方式划分各地政府的财力，这种分配方式造成了那些财力增长缓慢，同时也可能是农民最集中、农业产业化最薄弱的地方得不到足够的财力支持。
第四，在当前以增值税为主的税制结构下，农民购买生产资料仍须负担增值税，因此，虽然取消了农业税，但农民的负担仍然较重。
第五，税收政策的宣传力度不够。虽然当前实行了税收政策公告制度，但对于居住分散、缺少信息交流渠道的广大农民，税收宣传还有待进一步加强。
二、农业产业化财税政策体系建设的目标
（一）建立健全有效机制
1、建立有效的财政支持和调节机制
第一，要及时制定和完善财政支持农业产业化的宏观政策。发展农业产业化，建设社会主义新农村是一个常新的课题，要针对新情况、新问题，特别是公共财政没有覆盖或者覆盖力度不够的环节，进行认真研究，并按照科学发展观的要求，抓紧制定切实可行的宏观政策措施。
第二，要建立有效的分配投入机制。一是要按照“减少交叉，强化协调，适应市场，增加服务”的原则，理顺管理机制，将预算的具体执行、项目的具体审批和组织实施等职能划归相关职能部门。二是要建立与社会主义新农村建设相适应的投入机制。对农业产业化生产、流通、销售、社会化服务等各个环节，都必须明确投入机制。
第三，要建立有效的市场调节机制。分别通过贴息、配套、补助、奖励、或者直接投资等多种形式，引导企业，集体、农民和其他社会资金增加对农业产业化的投入，逐步使社会资金的投入成为促进农业产业化发展的主体性资金。
第四、要建立健全财政支持农业产业化资金稳定增长机制。一是要依照有关法律之规定，确保每一年资金增量高于上年，或高于经常性财政收入增长幅度。二是中央和省一级财政要增加资金投入总量，并逐步完善省以下财政体制；市县两级财政一方面逐步增加资金投入，另一方面做好资金配套。三是相关部门要密切配合，认真落实教育、卫生、文化支出，以及土地出让金一部分用于农业土地开发等各项投入政策。四是要采取补助、贴息、保险、政策性担保等手段，做大资金总量。五是要扎实推进支农资金整合。
2、建立有效的税收支持和调节机制
税务部门要从致力于改变农业和农村经济在资源配置和国民收入分配中的不利地位的高度，采取税收优惠、贴息等措施，让优惠政策更多地深入农村、惠及农民。在取消农业税以后，“以税惠农”应该成为今后一段时期国家税务部门对农业和农民支持的一项重要政策。要对农业生产资料采取更加优惠的增值税税率，进一步降低生产资料价格，减轻农民的负担。对于农民专业合作经济组织，要在所得税方面给予必要的优惠扶持。对于投资农业（特别是高科技农业）、农业基础设施的企业及出口创汇型农业企业，采取与高新技术企业同等的税收优惠政策，并在一定期限内减免地方税费。
（二）支持重点产业
1、支持粮食产业化发展
第一，支持粮食生产，保护粮食产区利益。2008年爆发的全球粮食危机，再次证明粮食问题无小事，财政部门要在保证有足够的资金投入，综合运用财税杠杆，采取财政贴息、保险等政策，引导工商资本、金融资本进入粮食生产领域的同时，针对粮食价格和农业生产资料价格同步上涨，农民“虚收”的实际情况，综合运用各种经济的和法律的手段，确定合理的粮食保护价格，改变以往不合理的粮食风险基金模式（国家和地方按1：1.5的比例进行统筹，挫伤了粮食产区地方政府组织粮食生产的积极性），适当提高国家负担的比例，建立粮食生产区的转移支付体系，减轻粮食生产区财政负担，保护粮食产区和农民的利益。
第二，支持提高粮食产业的附加值。要着力支持“公司+中介+基地+农户”的产业化运行模式，建立优质粮油生产基地；鼓励科技创新和科技进步，对那些粮食产品加工转化率高的企业，要在资金上重点投入，并在税收上予以减免或采取相应的优惠政策。同时，对为这些企业提供服务的相关开发机构、人才机构、信息机构给予资金上必要的扶持。
第三，要在提高对产粮农户直接补贴额度的基础上，完善粮食直接补贴，良种补贴和农机购置补贴政策的方式，提高农民的收入和生产积极性。同时，要对农用生产资料的生产和经营行为进行有效管制，降低农户粮食生产成本，从根本上杜绝“此给彼取”而造成农民增产不增收或“虚收”的现象。
2、支持非粮产业化发展
第一，要从建设社会主义新农村的高度支持非粮产业发展。当前，非粮农产品（林果产品，畜牧产品、水产品等）已经成为我国农业产业化体系中的主体，其产业化比例高达79％，对于发展农村经济，推进社会主义新农村建设起着不可替代的作用。要积极鼓励乡镇企业就近进行非粮农产品项目的开发和经营，培养农业产品化基地，为当地农业的可持续性发展打下良好的基础。同时，要把扶贫资金同发展非粮产业化生产结合起来，鼓励农民开展多种经营。对生产、加工、运输、销售各个环节给予扶持，改变过去“只管种养、不管市场”的做法。
第二，要大力支持非粮产业生产要素的整合。要在鼓励企业和农民多元化投资的同时，抓紧整合政府性资金，建立多层次，多方位的投资体系，以使政府资金投资效益最大化。要积极推行股份合作制，充分发挥投资主体和农民的积极性，形成权责明晰，风险共担，利益均享的共同体。同时，要根据不同地方资源，市场的实际情况，积极引导建立最适合当地情况的非粮产业化发展模式，是“公司+农户”、“协会+农户”、“市场+农户”，还是“基地+农户”，只要能促进当地经济发展的，能给农民带来实惠的，就应该给予减负、优惠或补助。
第三，要大力支持农业社会化服务体系的建立和运行。财税部门不能仅仅把眼光放在非粮产品的生产环节上，更要把眼光放到生产之外。要及时制定优惠政策或通过专项补助，把分散、孤立的农业组织组织起来，使之成为一个能够抗击市场风险的有机整体。同时要支持国有社会化服务组织做大做强，使之成为能够连接产前、产中、产后的纽带，成为沟通生产和市场，农村和城市的桥梁。
三、财税支持农业产业化发展的具体对策
（一）提高认识，找准位置
财税部门要从解决“三农问题”，建设社会主义新农村的高度，把发展农业产业化当成一个新的工作重点，通过制定适时的财政政策，为从根本上改变我国农业发展的落后现状，使之逐步向现代化发展提供资金上的支持。同时，要找准位置，把工作重点放在解决农业生产化过程中农户、企业、市场无法解决的矛盾和问题。
（二）多渠道筹集资金并加强监管
一是要科学界定农业支出范围，把农业直接受益的支出均列入财政支农的统计范围，剔除与农业不直接相关或超出农业本身受益的支出，使农业支出与农业和农民受益紧密挂钩。二是要统筹农口预算内外资金，增加预算资金总量。同时，积极引导企业、集体、和农民增加对农业产业化的投入，鼓励以承包经营或合资入股等形式投资农业。三是要加强对无偿或有偿财政支农资金的监管，确保资金到位。四是要加快国库集中支付制度改革，防止支农资金被层层截留或者任意改变用途。
（三）支持农业产业社会化服务体系
目前我国大多数农业社会化服务组织规模小，服务功能单一，很难适应农业产业化发展的需要，也难以为农民进入市场提供全过程的服务。财税部门要针对这种情况，对建立与当前农业产业化生产和农民需要相适应的社会化服务组织应予大力支持。一是要支持国家经济技术部门现有的服务性组织，如各级农业部门和乡镇政府举办的服务组织。二是要大力支持“官民合办”、“民办”或者“股份合作”等多种专业服务组织，为农业社会化服务注入新的活力。三是要加大力度扶持技术推广型、市场信息交流型的服务组织，充分发挥其灵活快速的优势。四是对以农民自愿参加而成立的民间社会化服务组织，在其建立和运转之初，在财力许可的范围内给予适当的启动资金支持。
（四）支持农业产业化结构调整和产业升级
当前，大多数农业生产已经由单纯追求产量转变为数量增长和质量提高并重，并逐步向名、优、特农产品生产转化。财税部门应该转变观念，把有限的资金用到那些具有市场前景和名、优、特农产品生产上，特别是用在优质粮食的生产和优质粮油品种的培植上。要鼓励经营单位大力发展有本地特色的优势农产品，建立专业化，区域化的农业生产基地，发展高附加值的农产品生产和加工项目。
（五）支持农业的可持续发展
要按照建设环境友好型社会的要求，把优化农业生态环境，搞好生态农业建设作为支农工作的重点。一是要筹措资金，搞好农业基础设施建设。二是要大力支持退耕还林、大江大河和荒漠治理工作。三是要鼓励实用技术推广，减少直至取消对使用化肥、农药等有害生态农业发展项目的补贴，而把这部分资金用于有利于农业可持续发展的生产和经营，建设生态农业。四是要采取切实可行的措施，引导农民和社会资金投资荒漠治理和开发。
（六）完善税收优惠政策
要按照建立环境友好型社会的要求，对那些减少甚至不使用化肥、农药等有益于保护农村生态环境和农业可持性发展的生产项目，要在最大的程度上给予税收减免。对一头带市场、一头连农户的龙头企业以及出口创汇的农业企业要在政策上给予支持。对为农业生产服务而成立的服务组织以及农民自己组成的专业协会所提供的技术服务或劳务所得，免于征收企业所得税。对具备生产效益，社会效益的规模经营者，无论其所有制性质如何，要在税收政策上给予支持和鼓励。要通过税收优惠政策，鼓励和支持单位、企业、农户和个人通过多种形式进入农业生产。
（七）创建有中国特色的农业保险体系
一是要改变计划经济体制下传统补贴方式，建立政府主导型的农业保险制度，将价格补贴等转化为农业保险保费补贴。根据“黄箱政策”的“微量允许标准”，我国尚有485亿元人民币的保护空间。这一空间已足够建立起政府主导型的农业保险体系。二是要通过发行专门债券、国家独资（或以政府投资为主）、各方参股的方式，同时要求产业链条中其他环节共同出资，多方筹集农业保险资金，建立“谁享有农业利益，谁就有义务分担风险”的新体制。也可以在给消费者的价格补贴中适当拿出一部分来支持农业保险的发展，从而实现农业保费筹集的多元化、社会化，使农业保险外部利益内部化。保险公司要充分利用国债、转向贷款及货币市场基金等投资渠道，使保险基金保值增值。
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（作者单位：福建财会管理干部学院）
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