地震医疗救援的管理与控制
摘要：文章以2008年四川地震为背景，分析我国地震医疗救援应急管理系统，并与日本地震医疗救援应急管理系统进行比较，寻找我国的差距所在，运用内部控制理论为日后改进提供依据。运用计算机检索日本和我国各官方网站数据库及主流媒体上与地震医疗救援应急管理系统相关的信息，归纳、总结和比较两国医疗应急管理机制、法制管理、防范措施和绩效，运用内部控制理论进行分析。得出结论：日本注重危机管理，实行联动管理，有较完善的法律保障；在日常防范措施上做得全面，效果好；我国应急管理结构与日本相似，但投入不足，运行机制与管理不成熟，防范措施不够全面，绩效不理想。因此，我国医疗应急管理体系建设亟待加强，应该加强在危机情况下的控制管理能力。
关键词：内部控制；管理控制系统模式框架研究；制度控制系统；管理控制制度；地震医疗急救
一、引言
（一）概述
地震给人类的生命财产造成巨大损失,尤其是发生在人口稠密的城市和山区时。但迄今人类尚无法准确预测地震将在何时何地发生，以至很难防范。我国是大陆强震最多的国家，7％的国土承受了全球33％的大陆强震，且人口众多，地形复杂，近年又进入地震频发期。如何最大限度降低人民生命财产损失是当今国家和社会面临的一个重大挑战。
（二）资料与分析
1、从四川汶川大地震中的医疗应急措施看我国的医疗应急管理体系。据中国国家地震台网测定，北京时间2008年5月12日14时28分，在四川汶川县（北纬31.0度，东经103.4度）发生8级地震。此次地震强度大，波及面广。国家信息中心预计，汶川大地震造成的直接经济损失在4000亿元-5000亿元。如何有效组织救灾工作，减少损失成为摆在大家面前的一个挑战。
2、内部控制的定义及作用。所谓内部控制，是指一个单位为了实现其经营目标，保护资产的安全完整，保证会计信息资料的正确可靠，确保经营方针的贯彻执行，保证经营活动的经济性、效率性和效果性而在单位内部采取的自我调整、约束、规划、评价和控制的一系列方法、手续与措施的总称。
我国在改革开放以后经济文化飞速发展，但是有许多关系人民基本生活的问题却没有得到改善，如上文提到的地震救灾应急医疗系统。与抗震经验丰富的日本相比，我国医疗资源相对匮乏，地震医疗救援应急管理体系相对薄弱。
二、中日医疗应急体系的比较
为了解决我国在救灾应急过程中存在的问题，首先需分析世界上救灾体系比较先进的国家的应急医疗体系。以此为基础，找出我国医疗体系的软肋，寻求解决方案。
（一）日本危机管理机构的特点
日本是一个地震灾害频繁的国家，多年的经验使得日本的地震救灾体系十分完善：日本突发公共卫生事件应急管理体系分为：中央-都（道、府、县）-市（町、村）三级，由主管卫生和福利的厚生劳动省负责建立，并以之为中心，纳入整个国家危机管理体系。
我国应急体系始建于2003年，2006年正式成立国务院应急办公室和“一案三制”。一案是应急预案，三制是机制、体制和法制。由于我国尚未建立危机应急处理机构，医疗应急救援由国务院应急管理办公室从国务院和地方各应急管理机构建立的各类专业人才库抽调人员组成临时专家组。各级卫生行政部门在同级政府或应急指挥部的统一领导下，与相关部门密切配合、协调工作。
（二）日本危机管理网络体系与职能
日本政府十分重视应急通信系统的建设和运用。除已有较完善的气象防灾信息系统、流域信息系统、道路灾害信息系统及覆盖全国的“中央灾害管理无线广播通讯系统”等外，政府与政府、政府与公民、政府与企业的应急电子政务系统已开始使用。日本不少高校设有“危机管理”专业，专门培养高层次的防灾救灾、应急管理方面人才。部分非政府机构成为防灾减灾的法律主体，如银行、红十字会、电信电话公司及广播协会，积极推进地方公共团体、指定中央和地方公共机关实施防灾事务，并进行综合协调。地方管理也明确指定包括运输、电力、煤炭、电信、媒体等公共事业需无条件积极配合抗震救援。
在我国，医疗急救属于急诊医学的范畴，基本仍侧重于院内急诊。而真正作为院前急救的培训教材和课程则没有统一的标准，更缺乏灾难医学、空中、野外等特殊环境的急救培训教材。虽然院前急救和院内急诊大部分专业内容互通，但两者之间的侧重点不同。即使是一个专职的急诊科医生，不经过专门的培训，也很难较好地完成院前急救工作。
目前，有些政府部门、医疗卫生管理部门及医院对院前急救工作并不重视，在我国几乎没有人将院前急救作为终身职业来看待，也没有人愿意在5年医学本科毕业后从事目前这种“担架员”的工作，而对普通公众的急救培训更是少之又少。
三、我国地震医疗救援现状
（一）由此次汶川地震而发现的问题
自2003年非典以来，我国的应急医疗急救能力得以很快完善，但是在此次汶川地震急救过程中还是发现了很多不足之处。
（二）以管理学中内部控制的方法为依据提出的改进建议
内部控制之制度控制系统。制度控制系统是指企业通过规章、条纹的形式规范和限制企业各级管理层与全体员工的行为，以保证管理活动不违背或有利于企业战略目标的实现。运用到地震急救管理中，则表现为：
1、建立完善的急救医疗组织结构。由于地震救灾属于特殊时间的特殊行动，采用金字塔式的功能化组织结构效果比较好。这是一种具有组织内部的严密性，严格的制度和层次等级来保证信息工作有效的组织结构。
2、应急管理机构常设化。在应对突发公共事件的卫生问题上，日本有分工明确的常设卫生应急体系负责指挥，并与其他应急部门形成网络联系。而我国现有的医学救援模式是“应急处理多、应急管理少”，一旦发生突发公共事件需医学救援时，需临时成立救援指挥机构，缺乏持续的运行机制和常设机构，难以应对复杂的救援管理和指挥。
3、网络化。日本不仅建有专门地震基础数据库，还十分注重医疗资源共享，并特别强调积极与媒体沟通，形成完备和发达的监控信息系统。日本将媒体视为“政府应对危机的最好朋友”。在灾难应对方面有丰富经验的加拿大北阿尔伯达理工学院紧急事件管理证书项目协调员玛丽安•布恩认为：紧急事件中及时向公众如实发布事态信息，不仅可以有效避免恐慌，提高公众在紧急事件中的主动配合，且有利于发挥公众在紧急事件中的集体智慧。
我国经济实力仍很薄弱，加上人口基数大，在借鉴国外医疗应急救援管理模式的同时，应与本国实际情况相结合，根据自身能力，分阶段，在宏观决策、统筹规划基础上建立适合我国国情，最大限度合理配置、高效使用和成本-效果最优化的应急管理体系和模式。
四、结论
由于专业、语言、网络等限制，直接获取、阅读和理解各国现行法律法规及政府文件存在一定困难，不排除对各国法规等理解和阐述存在一定偏差。但是，综合考虑我们能够发现，我国的地震应急医疗急救系统还有很多需要改进的方面，本文的一些看法和意见由于专业知识所限可能存在偏颇，旨在为我国的急救管理系统有所贡献。在大的灾难面前，人们越发需要保持冷静，一项有条不紊，控制有序的医疗急救系统对人民的生命财产来说是必不可少的，也许我们可以借鉴企业内部控制的理论，对这一系统进行完善。
参考文献：
1、刘晶晶.地震与中国人如影随形:解读中国地震带[J].中国国家地理杂志,2008(6).
2、思远.世界进入强震周期?中国国家地理杂志[J].2008(6).
3、姚国章.典型国家突发公共事件应急管理体系及其借鉴[J].南京审计学院学报,2006(2).
4、邹铃,任建萍.国外公共卫生突发事件应急机制及其启示[J].杭州师范学院学报,2006(5).
（作者单位：同济大学中德学院）
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