预算监督：权力与能力
摘要：有效的预算监督，仅赋予监督主体监督权力是不够的，还要求监督主体具备监督的能力。对预算主体，要求预算透明化，具备提供给公众充分适当信息的能力；对进行预算监督的主体，要求能客观分析预算信息能力，要有充裕的实施预算监督的时间。
关键词：预算监督；权力；能力
预算作为连接政府与人民的财政纽带，与每个公民的生活息息相关。一方面，公众通过政府预算的制定、执行、评价，观察政府，了解政府，评价政府的施政能力。另一方面，预算作为政府最重要的政策工具，“政府施政之利器”，预算制定和执行管理能力的强弱，很大程度上体现政府施政能力的强弱。政府预算监督作为政府预算管理的重要组成部分，指在政府预算管理全过程，以法治化的形式，就政府预算利益相关主体的资金筹集、配置和使用的活动，进行检查、督促和约束。围绕政府公共财政建设的深化，我国政府预算监督取得了一定的成效。
一、政府预算监督已取得成效
（一）政府预算监督体系框架基本形成
目前，我国已经形成了以立法机关、行政机关、司法机关和行政机关实施的国家监督和由多种形式、多种途径的社会监督相结合、内部监督和外部监督相结合的较为完善的政府预算监督体系。国家机关、社会组织和公民依法对各种政府预算管理相关活动进行考核、监察和督促。全国人民代表大会审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。2000年12月6日，国务院下发《国务院关于贯彻落实〈全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定〉的通知》，要求国务院各部委、各直属机构、各部门高度重视，采取有效措施，认真贯彻落实《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》。
（二）预算监督法治框架初步形成
我国政府预算法治监督体系，包括国家机关、社会组织和公民依法对各种政府预算管理相关活动进行考核、监察和督促，并由此形成一个相对完整的法制化制度体系。目前，全国人大及其常委会审查政府预算决算的法律法规，主要有：全国人民代表大会颁布实施的《宪法》，《全国人民代表大会议事规则》，《预算法》，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议于2006年8月27日通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（自2007年1月1日起施行）。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》对立法机关在预算与支出审查中的职责、作用以及履行职责的方式和方法，做了较为详细的规定。1999年12月25日，第九届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》。此外，规范我国政府预算行为的法律法规还有《中华人民共和国监督法》、《预算法》、《审计法》、《会计法》、《税收征管法》、《关于加强中央预算审查监督的决定》等。财政部门陆续颁布了《预算法实施条例》、《财政监察工作规范》、《财政监查审理工作规则》、《财政监察条例》、《规范中央预算管理若干问题的规定》、《财政实施会计监督暂行规定》等相关法律法规。
（三）监督力度不断加大
全国人大常委会为了加强对政府预算的审查和监督，1998年设立了预算工作委员会，协助财政经济委员会承担全国人民代表大会及其常委会审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作。随着社会主义市场经济的不断发展，我国在政府预算方面通过实施细化政府预算收支分类，推进部门预算、政府采购、国库集中收付制度等一系列具体举措，使政府预算监督的力度得以不断加强，预算监督的绩效得以不断提高。
二、预算监督，仅有权力是不够的
2001年IMF修订了《财政透明度良好行为准则》和《财政透明度手册》，提出了应该向公众提供过去、现在和预测的政府财政活动的充分信息，规范政府财政的管理。越来越多的人们认识到，完善预算管理体系，必须将预算管理与财政透明化、法制化建设以及制度化建设同步推进，必须对预算监督的权力足够关注。于是，围绕预算的法制化、规范化、透明化，一系列预算监督系列框架与法律法规相应建立并陆续完善，这对预算主体实施预算监督提供了相应的权利保障。但是，有了监督的权利，是否就能达到有效的监督实效？事实上，如果没有监督的能力，权力的设置只能是虚位。权力的行使需要执行权力的能力；政府预算是政府一定时期内的战略目标，政府设定预算监督有关制度的根本目的是希望通过好的制度约束不合规的行为。但是制度控制的有效实现，也是要受限于对制度的执行力的。认为通过某项法律的改革或者推进，就能达到完善预算管理体制，达到进行预算监督的目的，是有失偏颇的。预算监督的切实有效推进，需要法制化建设明确预算监督的主体、客体的权力，还必须要使进行监督的主体具有实施监督的能力。预算能力和预算权力之间的区别在于预算权力是指一种非常正式的，而且法律上所赋予的权威，而能力是指实际执行这项权威的力量。法律赋予相应监督主体进行预算监督的权利，但如果实施监督的主体没有能力实施监督，预算监督法制与相应制度建设也就难以发挥其功效。另一方面，对于预算主体单位，还应该具备对自己提出的预算能充分提供给监督主体足够信息的能力。监督主体的能力再强，如果不能获得有效充分的信息，其监督能力的发挥也是必然受限的。有效的预算监督，要求预算主体和进行预算监督的主体都具备相应的能力。
三、预算监督对能力的要求
（一）预算主体预算具有充分适当信息的能力——透明化
预算始于编制，预编制先于预算的执行。对预算主体编制预算的审查是具体预算监督行为实施的开始。在预算编制过程中，预算的主体单位应该具备对自己提出的预算能充分提供给监督主体足够信息的能力。这是因为，监督主体的监督能力再强，如果不能获得有效充分的信息，其监督能力的发挥必然受限。人民代表大会会期时间较短，议程较多，笼统的预算草案报告往往使人大代表难以对预算草案进行更深入审查。预算管理是政府财政管理的重要方面，预算信息的披露充分与否，在一定程度上是财政透明度高低的重要标志。
（二）进行预算监督的主体能力要求
有效的、合理的、规范的预算监督，除了监督制度的不断完善和有关法律规章的不断完善，对实施预算监督的工作人员的能力也有较高要求。预算监督的实施要求高素质的人才和必需的信息资源有效结合，如此才能顺利地完成监督的使命。如同其他技术领域，专业的、非专业的工作人员处理相关领域业务的能力和效率绝对不会相同。一定程度上，工作人员的能力是区别监督工作是否有效的一个重要因素。
（三）实施监督的充裕时间
监督能力的发挥受制于可以实施监督的时间，要留给预算监督主体足够的审议时间，对预算提供的内容进行审议和分析。我国召开全国人民代表大会和地方人民代表大会的时间会期较短，仅仅1周的时间，相比于美国而言，我国的人民代表大会对政府预算进行审查的时间显然是不充分的。美国国会两院是535人，我国全国人民代表大会是将近3000人。而且这些代表又不是专职的，他们都是兼职代表，会期一般在10天左右。虽然人民代表的代表性比较充分，但是由于人数、会期的限制，让非专业领域的代表审议专业技术性很强的预算，能看懂已经不错了，要想在实质上达到预算监督目标显然比较困难。
四、进一步提高预算监督能力的途径
（一）进一步提高财政透明度
财政透明度（fiscal transparency）要求能以较低的成本获得所有预算管理相关的财政信息。财政透明度要求政府向公众公开政府结构和职能、财政政策取向、公共部门账目和财政计划。政府预算信息的透明度对于预算监督的有效进行必不可少。财政透明度反映在政府预算上，要求从预算编制到预算执行、形成决算的各个阶段都有及时有效地披露信息给公众以及有关部门。财政透明度要求财政信息充分披露，以积极消除由于信息不对称引起的财政资金使用效率较低以及在预算中可能出现的权力寻租行为。利用各种信息技术，敦促预算审核相关部门认真审核各预算方案，防止财政资金的滥用。而在预算执行阶段，其重点则在于对预算单位财政账户执行情况进行及时披露。决算信息的及时披露便于社会、公众监督和评价预算绩效，提高财政资金使用透明度的同时也在很大程度上可以规范预算单位的各种财政收支行为。
（二）建立完善有效的公共预算监督机制
孙开通过对英国政府预算制度形成的分析，认为立法机构在公共预算监督发展进程中扮演不可替代的角色，公共预算的监督机制实质上是国家政治制度的有机组成部分；预算监督包含对财政收支计划以及整个预算程序的监督。王雍君发现，在多数情况下，解决合规性问题需要一个广泛的机制，而不应只是把注意力集中于预算执行过程中的外部控制。合理有效的预算监督机制，从其参与主体的角度考虑，参与主体应该也必须是全面的，应该包含立法机构、政府行政部门、纳税人、新闻舆论等各主体在内。而健全的公共预算监督机制，还应该使预算监督贯穿于整个公共预算的全过程。在预算编制、预算执行、决算和预算评价的整个过程，各预算主体都要依法监督预算，监督过程中要注意协调各预算主体之间的关系，并注意预算监督方式的改进，最终提高预算的绩效水平（孙开，2007）。
（三）提高人大机构专职人员和人大代表的素质，实行专职人大代表制
根据《中华人民共和国宪法》，实施预算监督的权利主体在各级人民代表大会。人民代表具有广泛的代表性，代表人民参加国家的各项方针政策的制定，实施管理国家的权利。但是，由于政府预算具有较强的专业性和技术性，如果在人大内部缺乏相应的机构和具备专业知识的专业人员，是很难对政府预算进行有效的审查监督的。建议在人大成立专门的预算审查机关，加强调查研究，扩大预算审查的范围，延长预算审查的时间，强化对预算的审查监督。各地人大也应该成立相应的预算审查监督工作机构，加强预算审议专业化的进程。此外，还要明确预算专门审查机构的人员组成与职责，通过推荐专业书籍、自学、办讲座搞培训、召开经验交流会等方式来提高相关人员的预算业务水平。人大代表代表广大社会公众行使权力，对政府预算审查、批准和监督，但人大代表作为“经济人”同广大社会公众的利益并不是完全一致的，这在我国现在的兼职代表制中表现更为明显。一方面，兼职的人大代表既要参加人民代表大会的活动，又要从事本职工作，很难将主要精力放在行使代表职权和了解选民需求上；另一方面，兼职代表制是一种被动型的政治参与方式，人大代表缺乏利益动机，使一些人大代表往往不具备监督政府预算的必要知识和对社会公众的高度责任感。全面推行专职代表制，有利于将一批职业的管理家、政治活动家吸引到人大代表中来，使我国人大代表实现由“先进劳模”型向“政治科学”型的转变，使人大代表身份实质化，从而提高人大代表的参政议政能力，全面提高人大的决策水平。
（四）提高公众参与度，增强社会监督的作用
完整的监督体系不仅要求有人大的立法监督和宏观监督，审计机关的事后，政府机关自身的日常监督，还要充分发挥社会公众、新闻媒体监督的力量。社会公众是政府预算的终极委托人，政府作为受托责任人，进行预算的目的是为社会公众提供优质高效的公共产品和公共服务。“大量事实表明，公众中汇集了各行各业的专家学者和精英，蕴藏着无穷无尽的解决公共问题的潜力，他们对公共事物的治理具有独特的优势，可以弥补政府治理能力的不足”（王雍君，2008年），通过建立有效的社会公众参与机制，使社会公众有机会了解预算，参与预算的编制、审查和执行，从而进行有效率的体制外监督，行使预算监督的权利。
参考文献：
1、王雍君.公共预算管理[M].经济科学出版社,2002.
2、马蔡琛.政府预算[M].东北财经大学出版社,2007.
3、马骏,侯一麟,林尚立.国家治理与公共预算[M].中国财政经济出版社,2007.
4、王雍君.中国的预算改革——评述与展[J].经济社会体制比较,2008(1).
5、孙开.公共预算监督机制问题研究[J].财政与税务,2007(12).
6、财政部“财政监督”课题组.财政监督[M].中国财政经济出版社,2002.
7、王瑛.论财政监督中的信息披露问题[J].财经问题研究,2005(10).
（作者单位：中央财经大学财政学院；新疆财经大学公共经济与管理学院）
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