推进国库集中支付制度改革的困难与途径
摘要：国库集中支付制度改革，是我国建立公共财政体系的重要内容，是我国现阶段建立现代财政国库制度的核心内容。推行几年来，效果明显，不仅改变了资金拨付方式，硬化了预算管理，加强了财政监督，大大提高了我国宏观调控能力。同时，在实施过程中也出现了一些困难和问题，文章拟结合实际，探讨深入推进国库集中支付制度改革的途径。
关键词：国库集中支付；困难；途径
一、目前推行国库集中支付制度改革中存在的困难
国库集中支付制度改革是一种根本性的变革，是加强财政收支管理、防止腐败的重大举措。由于国库制度改革政策性强、技术要求高、涉及面广，具体情况错综复杂，在实践中还存在一些难点和问题。
（一）有关国库集中支付法规的不健全
随着金融及财税体制改革的进一步深入，国库的会计核算和管理工作都有了很大变化，现行的国家金库管理条例及其实施细则均在20世纪80年代制定和修改，相当一部分已不适应，如在国库监管中，国库有权根据金融违法行为处罚办法对金融机构占压财政存款或资金的行为进行处罚，而对税务和财政机关的占压行为无权处理，出现了国库监管中的“真空”现象，业务改革中制度建设的不配套，严重影响了国库职能作用的充分发挥。
（二）预算管理体制不够完善
实行了国库集中支付制度以后，预算的编制与执行虽然也进行了适当的调整，但与资金支出管理改革还不配套：一是预算编制过程中还大量地存在着“各类预算基数加增长”的情况，没有采用“零基预算编制法”编制预算，不能反映预算资金支出管理改革后的资金运动情况。二是财政资金分为预算内资金和预算外资金，并未全部集中到国库部门，不利于财政资金的统一调度。三是在预算执行过程中，由于预算编制不规范、批复不及时、年度预算调整频繁等，对超预算或预算结余缺乏相应的制度约束，客观上给国库集中支付制度的实施增加了难度。
（三）国库机构职能设置有待整合
国库集中支付制度改革后，对于各地国库管理和执行机构的设置缺乏统一规划，部分地市级国库管理和执行机构分设职能部门，在一定程度上导致了职能的重叠和交叉，造成了体制内部协调性不足的发生，影响了工作的效率。因此，国库管理和执行机构职能亟待整合，以加强对预算部门支出方式和资金流向的监控。
（四）资金管理信息系统建设滞后
国库集中支付的实现完全依赖于高效成熟的国库集中支付资金管理信息系统的支持，需要将预算资金的全程控制、财务审查、资金管理和财政部门、各预算单位、政府采购部门的实时财务监控和数据交流等方面都要全面在一个信息化系统平台实现。而目前，地方财政内部信息化系统“壁垒”严重，国库集中支付系统的数据无法多部门共享，国库集中支付系统还不够完善，功能不够强大，不能完全满足业务流程的实际需要，大大影响了国库集中支付制度改革的顺利推进。
（五）银行国库监管难以执行到位，国库代理银行责任利益不对称
国库集中支付改革后，人民银行国库部门对财政资金的拨付由事前直接审核变为事后间接审核，对拨款的监督对象由传统的对各级财政机关监督变为对代理银行的监督，监督的重点由原来对财政性资金使用的合理性、合规性和计划性监督变为对代理银行业务的规范性监督，加大了国库的监管难度，加大了国库资金风险。另外改革后，由于代理国库银行“先付后收”，完成资金的清算的速度慢，易造成代理银行垫付财政资金的现象加上承担财政资金的支付清算以及信息提供等大量工作，人力、物力和财力成本相对较高，监督管理严格，责任利益不对称。
（六）资金支付风险防范制度不完善
在新的市场条件下，许多事业单位为其业务的发展而进行融资，行政单位也经常为本部门、本行业或某一项目进行担保，实行国库集中支付以后，一旦融资或担保项目失败，就需要以国库资金偿还，风险最终转移到国家，情况严重的还会影响政府对宏观经济的调节。目前对行政事业单位的资金风险管理制度尚未有较完善的措施。
（七）会计集中核算制与国库集中支付制度的衔接不够
对于目前实行的会计集中核算制，从财务管理工作规范的单位来看，其做法较为彻底，但这种大包大揽的做法不适宜在地域广、规模大的地方大面积推广。如何充分利用会计核算中心现有的人力、物力、网络资源与国库集中支付制度衔接也是目前急需解决的问题。
（八）缺乏统一高效的交易监管与会计控制系统
西方国家普遍是通过国库部门依靠国库会计系统来记录和监督财政资金。相比之下，我国的国库目前会计系统限于技术手段的制约，目前无法提供较为完整的财政交易信息，无法履行财政监督、预算评估和其他重要的财政管理职能，一定程度上制约了国库管理制度的推广。
二、进一步深化我国国库集中支付制度改革的途径
国库集中支付制度改革是一项庞大的系统工程，涉及管理体制、法律环境、技术条件、人员素质和财力基础等多方面。要继续完善国库集中支付制度的配套改革，同时加快实行财政预算制度的改革，全面推行真正意义上的部门预算。此外，要着力构建财、税、库、银一体化网络，实现信息资源的共享和相互监督，在实时监管国库资金流向的同时确保资金的安全。具体来说，有以下途径：
（一）建立健全国库集中支付相关的法律法规和制度体系
一是要修订完善《预算法》、《金库条例细则》、《税收征管法》、《财政总预算会计制度》等法律法规，建立健全《收入管理办法》、《收入退库管理办法》等涉及预算执行和财政资金收缴的法律法规及相关的管理办法，以适应实行国库集中支付制度改革后，财政资金的收缴方式预算执行机制等发生的变化。二是要规范有关国库集中支付的程序性制度。需要制订包括财政资金支付管理办法、资金清算办法和国库现金管理办法、专用支付凭证管理办法等在内的制度体系，保障国库集中支付制度改革的顺利运行。
（二）进一步推进预算编制改革
国库集中支付制度改革是预算执行环节的重要变革，两者相辅相成。推进预算编制改革首先是要将所有的财政资金都纳入预算，不再区分预算内外，从而使国库收支真实反映所有的财政收支状况，并使所有的财政收支都纳入国库的管理和监督范围。其次要改变预算年度的历年制为跨年制，使全年的预算都有法律依据。再次要细化预算科目，深化部门预算改革。目前预算编制比较粗糙、科目比较笼统，不利于国库集中支付制度的精确运行，需要从功能上、性质上进行预算科目规范分类，建立多级预算体系细化预算支出项目，明确财政支出的方向和用途。最后要逐步规范预算执行，一方面在集中支付环节强化预算执行，防止超预算或扩大预算范围；另一方面建立合理、规范的预算调整机制，赋予主管单位和财政部门一定的预算调整权利，使预算单位可随机应变，及时高效地调整预算。
（三）进一步推进政府采购制度改革
政府采购实际上是国库集中支付的具体表现形式，进一步推进政府采购制度改革，才能提高支出过程的公开性和透明度，从而实现对国库资金的严格控制和监督。政府采购制度改革应遵循“公开、公平、公正”的原则，将所有履行公共职能机构的购买性支出，都纳入政府采购。一方面要扩大货物项目的采购种类，根据每一采购项目的不同特点以及时间和技术等方面的要求，采取相应的采购组织形式，重点突出招标采购和竞争性谈判采购，尝试对工程和服务类项目进行采购。另一方面要扩大采购规模，实行跨部门、跨地区的联合集中采购方式，对同类采购项目进行归类合并，实行集中采购，不断扩大政府采购的规模和范围，提高财政资金的使用效益。
（四）加快财政管理综合信息系统和配套国库集中支付的信息系统建设
实行国库集中支付与传统的分散支付制度相比，对信息化要求非常高。目前我国尚未建立一个完整的财务管理信息系统，当务之急应首先建立国库收支账务系统和国库支付管理系统。同时，国库集中支付制度需要通过银行的资金清算系统进行资产结转，建立现代化银行资金清算支付系统可以大大提高国库资金的使用效率。另外，要加快统筹建设涵盖预算编制和执行子系统、收入管理子系统、国库现金管理子系统、国库收入总分类账子系统、债务管理子系统等主要内容的财政管理信息系统。要建立与预算单位的联网系统，借助电信网络及党政信息网络将财政和预算单位联网。要尽快实现财政部门、银行、审计部门、税务部门之间的联网，实现数据共享、多方对账和多渠道监控。
（五）加强监督制约机制建设
要建立以财政资金支付实时监控为中心、以国库集中支付系统和动态监控信息系统为手段、以内控管理和外部监督制度为基础的国库动态监控体系，综合运用多种监督方式，强化财政事前、事中监督。一是要建立财政资金支付动态监控信息系统，掌握和了解财政资金支付使用的有效信息，实现资金监督管理从事后查账到事前和事中监督的重大转变。二是要建立健全资金支付制衡机制和预算单位、代理银行、财政部门内控管理制度，防范资金支付风险。三是要建立健全财政外部监督管理制度，对预算单位和代理银行实施外部监督管理。四是可通建立财务管理与会计核算、支出的决定与支出的执行相分离的制度，对集中支付全程实时监督，以弥补审计监督的滞后和人大监督过于宏观的缺陷。
（六）整合机构和职能，提高资金拨付效率
目前，虽然国库管理机构和执行机构的设置在全国表现形式多样，但依照财政部国库集中支付制度改革方案的思路，国库管理机构和执行机构合署办公利大于弊。合署办公可以避免资金拨付环节过多，部门之间职权交叉、重复造成的互相推诿等问题，从而提高资金拨付效率，达到方便用款、减少资金申请和拨付环节、使预算单位用款更加及时和便利的目的。
（七）充分利用会计核算中心资源，推行国库集中支付制度
可以参考会计集中核算制中的财政集中支付模式在集中支付、内部监控、互相制约等方面的经验，同时结合进行国库集中支付制度改革的契机，将会计核算职能重新赋予预算单位，逐步压缩集中核算的范围，以保证有充足的人力、物力进行国库集中支付制度改革。相应地保留部分会计核算职能，对确实不具备会计核算能力的单位和部分财务管理不规范又屡教不改的单位实行会计代理，以体现效率原则和示范作用。
参考文献：
1、马海涛.国库集中支付制度问题研究[M].经济科学出版社,2004(8).
2、卢建超.预算会计和国库集中支付制度不协调的四种表现[J].决策探索,2006(6).
3、杨灿明,李景友.政府采购问题研究[M].经济科学出版社,2004(8).
4、马洪范.论国库现金管理的内涵与本质[J].财政部科研所研究报告,2005(5).
（作者单位：广东省中山市公安局审计科。作者为中级会计师）
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