论破解农民工就业困境的长效机制
摘要：金融危机影响下我国农民工失业加剧，这种因金融危机造成的周期性失业，既与结构性失业交织，又涉及到更深层次的制度性因素。如何促进农民工就业？应确立以促进农民工就业为目标的城乡统筹发展政策，完善并建立解决农民工问题的长效机制。包括进一步推动我国的城镇化，加快推进户籍制度改革，农村土地流转制度的创新，同时引导东部地区的制造业向中西部地区转移，为农民工提供更多的非农就业机会。
关键词：农民工；就业；统筹城乡发展；金融危机
农民工是具有中国特色的“亦工亦农”、“非工非农”群体。从“民工潮”到“民工荒”，农民工就业问题一直是社会各界关注的热点问题之一。2008年以来，金融危机的影响逐渐波及到我国的实体经济，在外部需求萎缩及产业转型升级的压力下，部分外向型企业出现经营困难甚至倒闭，导致大量农民工失业。如何促进农民工就业？是继续把大量的人口滞留在农村，还是把他们转移到城市？这将决定和产生两种不同的发展战略，决定两种不同的命运。进一步推动农村劳动力转移，加快农民工进城，不仅是解决农民工就业问题的根本途径，也是统筹城乡发展的根本途径。
一、金融危机下农民工失业加剧的原因剖析
改革开放经来，农民工已成为我国产业工人的主力军。由于金融危机引发实体经济的衰退，企业生产经营困难甚至不少企业倒闭，农民工的就业遇到了前所未有的困局。据统计，2008年底，约有2000万外出农民工因金融危机失业返乡。如何看待此次金融危机下的农民工失业问题？其原因何在？与我国近30年历史上出现的失业问题相比，此次金融危机下的农民工失业问题是周期性失业与结构性失业交织，而其中又涉及到更深层次的制度性因素。
（一）金融危机的影响是农民工失业的直接原因
从表象上看，国际金融危机引发全球性经济危机，企业倒闭或者出口企业订单减少，导致农民工失业加剧。农民工集中的珠三角地区，很多是来料加工企业、劳动密集型产业，出口受阻，效益下降，用工人数也相应减少。据东莞市台商协会副秘书长楼达人介绍，许多台商在2009年拿到的订单不及去年的40％。企业订单每减少10％，则用工量减少5％。东莞制造业因受金融危机影响倒闭的企业估计在5000家左右。
（二）经济发展过程中产业结构调整是农民工失业的重要原因
毋容置疑，金融危机的影响只是加剧了农民工失业，这类失业呈现出周期性特征。但自然失业，也就是劳动力市场的摩擦、劳动力市场功能不健全导致的摩擦性失业和结构性失业也是重要原因。随着我国工业化水平进一步提高，经济结构调整、产业结构转移升级必然导致劳动力需求结构的变化，作为劳动力市场资源配置的农民工人力资源却与新型工业化进程中产业结构的调整升级越来越不相适应，引发磨擦性失业和结构性失业。金融危机前就开始出现的以高级技术工人缺乏为主要特征的“民工荒”，从一个侧面反映出这样一个问题，即只要市场存在非均衡，就必然相应地存在着调整非均衡的压力与趋势。因此，人力资源偏低的部分农民工退出城市劳动市场是劳动力市场配置资源、劳动力供给结构自发调整的正常现象。
（三）深层次的原因可归结为城乡经济社会的二元结构
农村剩余劳动力不断从农村向城镇转移就业，但与国际上一般趋势相比，我国农村劳动力流动过程独树一帜，并不像发达国家和其他发展中国家一样以永久性迁移为特征，而是大部分人就业转移与家庭人口居住迁移相分离，转移具有很强的不稳定性、暂时性、两栖性。虽然目前城乡分割的二元经济社会结构有所松动，但仍然没有得到彻底的改革，农民工因没有正式的身份，在教育、就业、住房、医疗、福利、保险等各个方面，与城市居民都存在着十分明显的差别。如农民工平等就业权利保障还不充分；农民工职业技能提高慢，人力资源积累低，农民工的就业范围受到限制；农民工在城市没有稳定住所，无法承受更长的工作寻找时间；本地政府仅对城市下岗失业职工的承担就业责任，而不承担农民工的就业责任，这种差别造成了农民工的脆弱性，抵御风险的能力极低。
二、确立以促进农民工就业为目标的城乡统筹发展政策
为缓解农民工就业压力，政府紧锣密鼓地出台了许多相关政策，这些政策在一定程度上或能起到稳定当前农民工之效，但对农民工就业的帮助和促进却有限。如加大基础设施投资建设，资金的投向多集中在一些大项目、资本密集型项目，而这些项目对就业的拉动效应往往不甚明显。对于组织农民工培训，提高农民工就业技能这一举措，前提必须是能提供工作岗位，因为培训的目的是为了就业。而鼓励农民工返乡创业，因受资本投入和好项目的限制，所以，鼓励农民工创业虽然思路不错，但现实可行性不强。
解决农民工就业问题，当期最为有效的是减轻企业负担，增加农民工就业岗位。长期则要通过城市化来解决，即把此次金融危机对农民工就业的冲击作为调整城乡二元结构的契机，确立以促进农民工就业为目标的城乡统筹发展政策，完善并建立解决农民工问题的长效机制。
（一）减轻企业负担，稳定农民工就业岗位
这是解决农民工就业的最有效的办法。第一，针对部分企业生产经营遇到困难的情况，各地根据政府相关部门的要求，积极采取措施帮助困难企业稳定就业岗位，鼓励困难企业尽量不裁员或少裁员，实现保就业、保增长、保稳定，如广东省实施的措施的为全省企业和职工减轻负担约150亿元，受惠职工将达190万人，也就意味着稳住了190万个就业岗位3。第二，从出口产品的发展势头来看，拥有价格优势的劳动密集型产品的出口降幅逐渐趋缓，甚至会率先复苏，而劳动密集型产业是农民工就业的主要行业。依据“土豆效应”，在经济形势不好的情况下，人们一般会削减高端产品的消费开支，而生活必需品和低价产品需求下降相对较小，甚至会由于高档产品需求的转移而有所增加。海关统计显示，2008年4月我国主要劳动密集型产品出口较3月份环比表现出增长势头，其中服装及衣着附件出口环比增长3.9％；纺织纱线及织物为13.4％；家具为2.7％；鞋类产品为3.8％；塑料制品为11.9％；箱包为22.4％；玩具为18％4。这组数据表明，虽然我国出口降势继续，但劳动密集型产品的降幅会逐渐趋缓，甚至会率先复苏。
（二）进一步推动城镇化建设，降低城市化的成本，加快农村劳动力的彻底转移
城镇化是一个农村人口不断向城镇聚集的过程。大批第一产业的农村剩余劳动力，在市场经济的利益导向下，源源不断地涌向城镇就业。大量农业人口充实到城镇中，又促使城镇化进程进一步加快，为吸纳劳动力提供了更加广阔的空间，从而形成了一种良性互动。因此，金融危机下仍然要鼓励农村劳动力的彻底转移，促使农民工城市化。降低城市化的成本，包括降低就业成本、降低居住成本。降低就业成本包括真正实行就业优先的发展战略，包括实行有利于就业的企业政策，包括不要用不切实际的、超前的所谓“高科技”过早地替代资本密集技术对劳动密集技术。降低居住成本，应该允许多元化的住宅建设和住宅经营，应当在保证满足基本需求的条件下降低公共设施的成本，在不降低服务质量的条件下降低公共服务的成本。
（三）改革户籍制度，取消以身份为识别的隔绝的制度性排斥，扩大社会保障的覆盖范围
目前户籍制度改革总体进展迟缓，突出的问题是户籍制度改革停留在投资移民、技术移民层面上，要求在城镇投资购买住房或者具有大专以上文化水平才能在城市迁移落户，不允许就业多年的农民工包括从农民工成长起来的技术管理人员，在城镇定居，农民工转换为稳定的城市产业工人或市民受到严重阻碍。改革户籍制度和人口迁移并进，有利于逐步解决城乡分割的二元结构带来的深层次问题。对农民工中的先进分子、高级技工有突出贡献者优先予以落户，并提出具体落户条件由各地根据情况自行制定。同时应确立就业优先原则，增加农民工就业岗位；坚持公平正义政策，完善农民工就业保障和社会保障制度。
（四）推动产业的升级与转移，消弭东西部之间的巨大差异
将金融危机的影响变成机遇，实现产业与劳动力的同步转移。危机时期，劳动力、设备、厂房等生产要素都是最便宜的，进行生产要素重组，转移、重建产业中心，将产业中心和农民工转移到中西部。根据雁形理论，作为领头雁的沿海及东部的转出地区，推动自身产业成功升级，也要与接受转移地区顺利对接；而中西部地区作为转入地区，不仅要接受劳动密集型产业的投资，更要大力吸收技术技术密集型产业的直接投资，以便更好地优化产业结构，对于暂时不具备发展高新技术产业的地区，在尚未吸引到投资或投资不足的情况下，除了进行雁形理论的产业转移之外，传统产业的创新也是特色经济形成的主要支柱。同时三大区域要借鉴“后雁形模式”的理论，应分别因地制宜发展自己的战略产业、主导产业，扶持有自主开发能力、技术路线和依靠核心技术的产业，建立产业不断升级的机制，以此跳出“雁形模式的”局限，以便在将来各区域差距缩小或其他情况出现时，不重蹈经济衰退的覆辙。
（五）统筹发展城乡劳动力市场
针对磨擦性失业，需要解决的就业市场的信息不对称问题。政府要及时发布相关的就业信息，有针对地对农民工进行培训，通过人力资源的开发利用来促进经济增长，将巨大的就业包袱变成人力的资源储备。大力发展多种形式的职业介绍机构，让官办和民办的各类中介组织充分发挥作用开展信息、培训、咨询、职业介绍等系列化服务，使分散的小农户同大市场联结起来。逐步推进劳动力市场信息网络建设。在着力抓好地区性、区域性农村剩余劳动力市场建设的同时，要促进全国劳动力统一市场的形成，建立全国性的农村剩余劳动力供求信息中心。加快劳动力市场规则的建设，防止市场垄断、歧视、非公正交易及侵犯自主交易权和人身权利、契约权利等不正当行为。
（六）农村土地流转制度的创新
农村剩余劳动力要彻底转移出去，一个不可回避的问题是他们承包的土地如何处置。目前这方面存在的矛盾现象是：一部分已转移出去的农民鉴于非农就业机会的不稳定性和风险性，把土地作为进可攻、退可守的职业保障，或者将土地抛荒，或者利用辅助劳力进行粗放经营。因此，要进行农村土地制度的创新，在农村劳动力大量转移的农村，应在自愿的基础上通过转包、转让、联合服务等办法允许土地经营权的依法有偿转让。这样，既可以割断转移劳动力同土地的“脐带”，解决对土地的粗放经营和土地资源的浪费问题，又可以促使农业的规模经营，使土地得到合理的利用。
参考文献：
1、国新办.约2000万农民工失业 须直面相关社会问题中国社会保障[EB/OL].www.cnss.com,2009-02-02.
2、周琼.“世界制造业之都”的阵痛[J].财经,2009(229).
3、凌广志,杨霞.广东营造春暖环境为农民工“保就业”“促就业”[N].经济参考报,2009-02-17.
4、海关总署.4月进出口总值降22.8％环比再现增长[EB/OL].business.sohu.com,2009-05-11.
关键词：农民工；就业；统筹城乡发展；金融危机
农民工是具有中国特色的“亦工亦农”、“非工非农”群体。从“民工潮”到“民工荒”，农民工就业问题一直是社会各界关注的热点问题之一。2008年以来，金融危机的影响逐渐波及到我国的实体经济，在外部需求萎缩及产业转型升级的压力下，部分外向型企业出现经营困难甚至倒闭，导致大量农民工失业。如何促进农民工就业？是继续把大量的人口滞留在农村，还是把他们转移到城市？这将决定和产生两种不同的发展战略，决定两种不同的命运。进一步推动农村劳动力转移，加快农民工进城，不仅是解决农民工就业问题的根本途径，也是统筹城乡发展的根本途径。
一、金融危机下农民工失业加剧的原因剖析
改革开放经来，农民工已成为我国产业工人的主力军。由于金融危机引发实体经济的衰退，企业生产经营困难甚至不少企业倒闭，农民工的就业遇到了前所未有的困局。据统计，2008年底，约有2000万外出农民工因金融危机失业返乡。如何看待此次金融危机下的农民工失业问题？其原因何在？与我国近30年历史上出现的失业问题相比，此次金融危机下的农民工失业问题是周期性失业与结构性失业交织，而其中又涉及到更深层次的制度性因素。
（一）金融危机的影响是农民工失业的直接原因
从表象上看，国际金融危机引发全球性经济危机，企业倒闭或者出口企业订单减少，导致农民工失业加剧。农民工集中的珠三角地区，很多是来料加工企业、劳动密集型产业，出口受阻，效益下降，用工人数也相应减少。据东莞市台商协会副秘书长楼达人介绍，许多台商在2009年拿到的订单不及去年的40％。企业订单每减少10％，则用工量减少5％。东莞制造业因受金融危机影响倒闭的企业估计在5000家左右。
（二）经济发展过程中产业结构调整是农民工失业的重要原因
毋容置疑，金融危机的影响只是加剧了农民工失业，这类失业呈现出周期性特征。但自然失业，也就是劳动力市场的摩擦、劳动力市场功能不健全导致的摩擦性失业和结构性失业也是重要原因。随着我国工业化水平进一步提高，经济结构调整、产业结构转移升级必然导致劳动力需求结构的变化，作为劳动力市场资源配置的农民工人力资源却与新型工业化进程中产业结构的调整升级越来越不相适应，引发磨擦性失业和结构性失业。金融危机前就开始出现的以高级技术工人缺乏为主要特征的“民工荒”，从一个侧面反映出这样一个问题，即只要市场存在非均衡，就必然相应地存在着调整非均衡的压力与趋势。因此，人力资源偏低的部分农民工退出城市劳动市场是劳动力市场配置资源、劳动力供给结构自发调整的正常现象。
（三）深层次的原因可归结为城乡经济社会的二元结构
农村剩余劳动力不断从农村向城镇转移就业，但与国际上一般趋势相比，我国农村劳动力流动过程独树一帜，并不像发达国家和其他发展中国家一样以永久性迁移为特征，而是大部分人就业转移与家庭人口居住迁移相分离，转移具有很强的不稳定性、暂时性、两栖性。虽然目前城乡分割的二元经济社会结构有所松动，但仍然没有得到彻底的改革，农民工因没有正式的身份，在教育、就业、住房、医疗、福利、保险等各个方面，与城市居民都存在着十分明显的差别。如农民工平等就业权利保障还不充分；农民工职业技能提高慢，人力资源积累低，农民工的就业范围受到限制；农民工在城市没有稳定住所，无法承受更长的工作寻找时间；本地政府仅对城市下岗失业职工的承担就业责任，而不承担农民工的就业责任，这种差别造成了农民工的脆弱性，抵御风险的能力极低。
二、确立以促进农民工就业为目标的城乡统筹发展政策
为缓解农民工就业压力，政府紧锣密鼓地出台了许多相关政策，这些政策在一定程度上或能起到稳定当前农民工之效，但对农民工就业的帮助和促进却有限。如加大基础设施投资建设，资金的投向多集中在一些大项目、资本密集型项目，而这些项目对就业的拉动效应往往不甚明显。对于组织农民工培训，提高农民工就业技能这一举措，前提必须是能提供工作岗位，因为培训的目的是为了就业。而鼓励农民工返乡创业，因受资本投入和好项目的限制，所以，鼓励农民工创业虽然思路不错，但现实可行性不强。
解决农民工就业问题，当期最为有效的是减轻企业负担，增加农民工就业岗位。长期则要通过城市化来解决，即把此次金融危机对农民工就业的冲击作为调整城乡二元结构的契机，确立以促进农民工就业为目标的城乡统筹发展政策，完善并建立解决农民工问题的长效机制。
（一）减轻企业负担，稳定农民工就业岗位
这是解决农民工就业的最有效的办法。第一，针对部分企业生产经营遇到困难的情况，各地根据政府相关部门的要求，积极采取措施帮助困难企业稳定就业岗位，鼓励困难企业尽量不裁员或少裁员，实现保就业、保增长、保稳定，如广东省实施的措施的为全省企业和职工减轻负担约150亿元，受惠职工将达190万人，也就意味着稳住了190万个就业岗位3。第二，从出口产品的发展势头来看，拥有价格优势的劳动密集型产品的出口降幅逐渐趋缓，甚至会率先复苏，而劳动密集型产业是农民工就业的主要行业。依据“土豆效应”，在经济形势不好的情况下，人们一般会削减高端产品的消费开支，而生活必需品和低价产品需求下降相对较小，甚至会由于高档产品需求的转移而有所增加。海关统计显示，2008年4月我国主要劳动密集型产品出口较3月份环比表现出增长势头，其中服装及衣着附件出口环比增长3.9％；纺织纱线及织物为13.4％；家具为2.7％；鞋类产品为3.8％；塑料制品为11.9％；箱包为22.4％；玩具为18％4。这组数据表明，虽然我国出口降势继续，但劳动密集型产品的降幅会逐渐趋缓，甚至会率先复苏。
（二）进一步推动城镇化建设，降低城市化的成本，加快农村劳动力的彻底转移
城镇化是一个农村人口不断向城镇聚集的过程。大批第一产业的农村剩余劳动力，在市场经济的利益导向下，源源不断地涌向城镇就业。大量农业人口充实到城镇中，又促使城镇化进程进一步加快，为吸纳劳动力提供了更加广阔的空间，从而形成了一种良性互动。因此，金融危机下仍然要鼓励农村劳动力的彻底转移，促使农民工城市化。降低城市化的成本，包括降低就业成本、降低居住成本。降低就业成本包括真正实行就业优先的发展战略，包括实行有利于就业的企业政策，包括不要用不切实际的、超前的所谓“高科技”过早地替代资本密集技术对劳动密集技术。降低居住成本，应该允许多元化的住宅建设和住宅经营，应当在保证满足基本需求的条件下降低公共设施的成本，在不降低服务质量的条件下降低公共服务的成本。
（三）改革户籍制度，取消以身份为识别的隔绝的制度性排斥，扩大社会保障的覆盖范围
目前户籍制度改革总体进展迟缓，突出的问题是户籍制度改革停留在投资移民、技术移民层面上，要求在城镇投资购买住房或者具有大专以上文化水平才能在城市迁移落户，不允许就业多年的农民工包括从农民工成长起来的技术管理人员，在城镇定居，农民工转换为稳定的城市产业工人或市民受到严重阻碍。改革户籍制度和人口迁移并进，有利于逐步解决城乡分割的二元结构带来的深层次问题。对农民工中的先进分子、高级技工有突出贡献者优先予以落户，并提出具体落户条件由各地根据情况自行制定。同时应确立就业优先原则，增加农民工就业岗位；坚持公平正义政策，完善农民工就业保障和社会保障制度。
（四）推动产业的升级与转移，消弭东西部之间的巨大差异
将金融危机的影响变成机遇，实现产业与劳动力的同步转移。危机时期，劳动力、设备、厂房等生产要素都是最便宜的，进行生产要素重组，转移、重建产业中心，将产业中心和农民工转移到中西部。根据雁形理论，作为领头雁的沿海及东部的转出地区，推动自身产业成功升级，也要与接受转移地区顺利对接；而中西部地区作为转入地区，不仅要接受劳动密集型产业的投资，更要大力吸收技术技术密集型产业的直接投资，以便更好地优化产业结构，对于暂时不具备发展高新技术产业的地区，在尚未吸引到投资或投资不足的情况下，除了进行雁形理论的产业转移之外，传统产业的创新也是特色经济形成的主要支柱。同时三大区域要借鉴“后雁形模式”的理论，应分别因地制宜发展自己的战略产业、主导产业，扶持有自主开发能力、技术路线和依靠核心技术的产业，建立产业不断升级的机制，以此跳出“雁形模式的”局限，以便在将来各区域差距缩小或其他情况出现时，不重蹈经济衰退的覆辙。
（五）统筹发展城乡劳动力市场
针对磨擦性失业，需要解决的就业市场的信息不对称问题。政府要及时发布相关的就业信息，有针对地对农民工进行培训，通过人力资源的开发利用来促进经济增长，将巨大的就业包袱变成人力的资源储备。大力发展多种形式的职业介绍机构，让官办和民办的各类中介组织充分发挥作用开展信息、培训、咨询、职业介绍等系列化服务，使分散的小农户同大市场联结起来。逐步推进劳动力市场信息网络建设。在着力抓好地区性、区域性农村剩余劳动力市场建设的同时，要促进全国劳动力统一市场的形成，建立全国性的农村剩余劳动力供求信息中心。加快劳动力市场规则的建设，防止市场垄断、歧视、非公正交易及侵犯自主交易权和人身权利、契约权利等不正当行为。
（六）农村土地流转制度的创新
农村剩余劳动力要彻底转移出去，一个不可回避的问题是他们承包的土地如何处置。目前这方面存在的矛盾现象是：一部分已转移出去的农民鉴于非农就业机会的不稳定性和风险性，把土地作为进可攻、退可守的职业保障，或者将土地抛荒，或者利用辅助劳力进行粗放经营。因此，要进行农村土地制度的创新，在农村劳动力大量转移的农村，应在自愿的基础上通过转包、转让、联合服务等办法允许土地经营权的依法有偿转让。这样，既可以割断转移劳动力同土地的“脐带”，解决对土地的粗放经营和土地资源的浪费问题，又可以促使农业的规模经营，使土地得到合理的利用。
参考文献：
1、国新办.约2000万农民工失业 须直面相关社会问题中国社会保障[EB/OL].www.cnss.com,2009-02-02.
2、周琼.“世界制造业之都”的阵痛[J].财经,2009(229).
3、凌广志,杨霞.广东营造春暖环境为农民工“保就业”“促就业”[N].经济参考报,2009-02-17.
4、海关总署.4月进出口总值降22.8％环比再现增长[EB/OL].business.sohu.com,2009-05-11.
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