被征地农民纳入城镇职工养老保险体系探讨
摘要：随着城市化进程的推进，被征地农民最终必将融入城市，成为城市居民的一部分，逐步将被征地农民纳入城镇职工养老保险体系是解决被征地农民社会保障的必然途径。文章以江苏省南通市为例，介绍了被征地农民基本生活保障的现状，分析了主要制约因素，并有针对性地提出了建议。
关键词：被征地农民；城镇职工；养老保险
被征地农民是指农民集体所有的土地被征为国有后，从该集体经济组织成员中产生的需要安置的人员。据专家估计，目前我国被征地农民的数量达到4000万人，并且随着各地经济发展的加快，这个数字还在以每年200万人的速度增加。南通市现有780多万人口，其中600多万为农业人口，人均耕地为0.8亩。据国土部门的统计，“十一五”期间，南通市约有11万亩土地被征用，约有15万被征地农民需要政府安置。
一、南通市被征地农民基本生活保障的现状
南通市被征地农民基本生活保障工作开展得较早。2003年，南通市崇川区、港闸区被江苏省列为被征地农民基本生活保障试点单位。2004年1月，南通市人民政府下发了《南通市区征地补偿和被征地农民基本生活保障试点实施办法》。5年来，试点单位在实践中不断总结经验，推出一系列被征地农民基本生活保障的制度并不断完善。
截至2008年12月底，全市被征地农民累计应保人数13.2万人，实际纳入保障13.01万人，占比98.6％。其中，享受基本生活保障的有10.50万人，占比80.7％；而参加城镇职工养老保险的只有2.51万人，占比19.3％。
二、当前制约被征地农民参加城镇职工基本养老保险的主要原因
被征地农民中参加城镇职工养老保险的人数是参加基本生活保障的不到1/4，占被征地农民总人数不到1/5。被征地农民参加城镇职工基本养老保险积极性不高的原因，主要归纳为以下几点：
（一）“土地换保障”的补偿价值过低
南通市征地补偿安置费用包括土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费，其中土地补偿费按市区耕地前3年平均年产值（标准为每亩2000元）的一定倍数计算，征用农用地、未利用地、集体所有的建设用地，分别按10倍、4倍、8倍计算；征用农用地的安置补助费按需要安置的被征地农民人数计算，标准为每人17000元，其中需要安置的被征地农民人数=被征用的农用地数量÷征地前被征地单位人均占有农用地的数量，征用未利用地和集体所有的建设用地不支付安置补偿费；青苗及地上附着物的补偿按《南通市市区土地征用青苗及地上附着物补偿标准》文件执行。这种以缺乏升值性的农产品而不是土地价值作为补偿基础的做法，难以置换出土地对农民的全部功能。一般地，土地对农民的生活保障功能包括基本生活保障、提供就业、土地继承权、资产增值、直接收益及低成本获得的长期使用权等。
以征用补偿标准最高的农用地为例，如果按年产值2000元/亩计算，则补偿标准为20000元/亩，南通市农民人均耕地面积0.8亩，再加上安置补助费、青苗及地上附着物补偿费，从调查的数据来看，分到农民手中的补偿款一般为每人3-10万元，最高的仅12万元。2008年南通市农村居民人均生活消费支出5653元，城市居民人均消费性支出11613元。被征地后农民的生活消费支出会大大增加，即使按城乡生活消费的中间值（8633元/年）计算，也不能置换出土地承包期限为30年的全部收入，土地的其他功能更需从补偿。被征地农民在政府征地过程中处于极度被动的状态，他们对土地的征用、土地补偿标准的制定缺乏发言权。“土地换保障”的补偿价值非常低，被征地农民没有能力为社会保险缴费，这是被征地农民参加城镇职工养老保险比率低的深层次原因。
（二）参保费用较高，养老金水平较低
以南通市现行的城镇职工基本养老保险规定计算，2008年7月1日至2009年6月30日期间参保人员最低缴费基数为1369元，按28％的缴费比例，一个月需缴383.32元，一年为4599.84元，按最低缴费年限15年，养老保险缴费基数以每年10％环比递增计算，其要达到能按月享受基本养老金条件最少需缴146148.32元。土地被征用后，很多被征地农民连满足当前生活的经济能力都很脆弱，没有余钱来参加城镇职工基本养老保险，大多数被征地农民只能享受被征地农民基本生活保障待遇。
而且如果被征地农民参加城镇职工养老保险，以参保15年缴费146148.32元、退休后人均生存20年、基金年平均收益率3.6％计算，养老金要达到863元/月才能合算，而目前参保15年的养老金仅为510元/月，这与被征地农民基本养老金240元/月相差不大，对被征地农民参加城镇职工养老保险的吸引力不大。
（三）15年的缴费年限太长
现行的城镇职工基本养老保险规定，缴费必须满15年，才能按月领取养老金。目前被征地农民划分为4个年龄段：第一年龄段为16周岁以下；第二年龄段为女性16周岁以上至45周岁，男性16周岁以上至50周岁；第三年龄段为女性45周岁以上至55周岁，男性50周岁以上至60周岁；第四年龄段为女性55周岁以上，男性60周岁以上。第一年龄段不纳入基本生活保障，一次性领取一定生活补助费；第四年龄段为养老年龄段，从交付土地当月起，按月领取养老金。第二、三年龄段可以领取一定期限的补助费，到达养老年龄后按月领取养老金。被征地农民中符合条件参加城镇职工基本养老保险的对象是第二、三年龄段中的未正规就业人员，他们中女性年满40周岁、男性年满45周岁以上的，到达法定退休年龄时很多人都缴不满15年，不能按月领取养老金。
三、被征地农民纳入城镇职工基本养老保险的建议
被征地农民失去赖以生存的土地之后，妥善解决他们的生活问题已成为刻不容缓的事情。2008年南通市城镇职工基本养老金平均水平为1140元，被征地农民基本养老金为240元/月，这种保障水平与城镇基本养老保险保障水平相差太大。随着被征地农民市民化程度的提高，对养老保险待遇的要求会越来越高。要按照“以土地换保障”的原则，采取“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”等办法筹集资金，将更多的被征地农民纳入城镇职工社会保障体系。对被征地农民在参加城镇职工养老保险上出现的制约因素，积极予以破解，现提出以下几点建议：
（一）真正实现“土地换保障”的补偿价值
被征地农民纳入城镇职工养老保险体系的关键在于资金，而解决资金瓶颈的关键在于改革和完善征地制度，提高征地补偿标准。只有补偿依据客观公正、补偿标准科学合理，才能妥善处理征地过程中国家、用地单位、农村集体以及被征地农民之间的利益，才能有充足的资金用于被征地农民社会保障制度的建设。
借用卢海元的观点，征地的补偿安置应该按照被征地的土地价格确定，而土地价格则是按照被征地所承载农民的实际社会安置成本来确定。所谓的“实际社会成本”应包括征地后解决被征地农民基本生活、社会保障、就业和培训等各方面的费用。现行征地制度下，征地成本中政府各种税费明显过高，用于被征地农民安置的比例过低，存在着政府“与民争利”的现象；土地最终按照市场价格流转到用地单位时，巨大的土地增值收益与农民毫无关系。应该对此进行根本性的调整，将土地出让收益主要用于被征地农民的安置，切实提高土地补偿标准，以保证被征地农民的合法权益，为真正解决失地农民的长远生计和发展问题创造宽松的政策环境。
（二）合理负担费用
被征地农民参加城镇职工养老保险的费用应按照国家、村集体经济组织、个人3方面合理分担，“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”。政府承担的部分从国有土地出让收入和增值收益中列支以及安排专项财政拨款，集体承担部分从土地补偿费和集体经济积累中提取，失地农民个人缴纳的部分可视其具体经济状况在安置补助费中扣除。可以参照浙江省筹集被征地农民基本生活保障基金的做法，政府出资部分原则上不低于保障资金总额的30％，主要从土地出让金收入中列支；集体承担部分不低于保障资金总额的40％，从土地补偿费中列支；个人承担部分则从征地安置补助费中抵交。南通市有关部门提出“政府补助资金每月应不少于100元，补助时间不低于15年”的做法，正在征求政府财政部门的意见。通过政府和集体的补助，可以极大地提高被征地农民的参保积极性。
（三）灵活处理缴费比例、基数和年限
缴费比例和基数决定了参保人员所需支付费用的多少，对未正规就业的被征地农民参保可参照灵活就业人员标准执行，即缴费比例为20％，缴费基数按当年市规定的灵活就业人员缴费最低数。取消15年的最低缴费年限，可以参考上海外来从业人员综合社会保险中老年补贴的做法，养老金待遇与缴费年数挂钩，累计缴纳养老保险费每满12个月，可以获得一份养老金凭证。对于南通市被征地农民养老保险制度，灵活处理缴费比例、基数和年限，按照实际缴费年数和缴费积累金额计算养老金金额，激励机制更明显，能更有效地促进被征地农民积极参加城镇职工养老保险。
（四）积极促进劳动年龄内被征地农民就业
就业是民生之本，也是最好的保障。就业能提高被征地农民的收入，为被征地农民参加城镇职工养老保险奠定了一定的经济基础。首先，针对被征地农民的年龄、就业及培训意愿，对被征地农民进行技能培训、资格认证培训、上岗培训及自主创业指导。在提高被征地农民就业能力的同时，转变他们的就业观念。其次，各地政府劳动部门及时公布用人单位需求信息以及创业致富信息，确保信息渠道畅通，便于被征地农民获取和查询。再次，制定更多的就业优惠政策，如为被征地农民提供小额担保贷款、社会保险补贴等，鼓励各类企事业单位和社区吸纳被征地农民就业以及被征地农民自谋职业和自主创业。最后，建立被征地农民失业补偿机制，资金来源于土地出让金。同时要积极加强基层劳动保障平台建设，完善对被征地农民的就业服务，并大力发展乡村经济，为被征地农民创造更多的就业岗位。
总之，要积极鼓励被征地农民参加城镇职工养老保险，并加强被征地农民基本生活保障制度与城镇职工基本养老保险制度的衔接，允许其在不同制度下的缴费年限和缴费金额可以进行合理的折算，这不仅可以大大提高对被征地农民的保障水平，同时又是统筹城乡社会保障制度发展的基本要求，因为随着城市化进程的推进，被征地农民最终必将融入城市，成为城市居民的一份子。
参考文献：
1、鲍海君,吴次芳.论失地农民社会保障体系建设[J].管理世界,2002(10).
2、赵紫玉,毕冠群.改革征地安置补偿机制维护被征地农民利益[J].国土资源,2006(11).
3、卢海元.走进城市:农民工的社会保障[M].经济管理出版社,2004(1).
4、王宗凡.上海市农民工社会保险制度[J].中国劳动,2006(10).
5、楼培敏.中国城市化过程中被征地农民生活状况的实证研究[J].中国农村经济,2005(12).
＊本文为南京人口管理干部学院科研基金资助项目（2008D02）。
关键词：被征地农民；城镇职工；养老保险
被征地农民是指农民集体所有的土地被征为国有后，从该集体经济组织成员中产生的需要安置的人员。据专家估计，目前我国被征地农民的数量达到4000万人，并且随着各地经济发展的加快，这个数字还在以每年200万人的速度增加。南通市现有780多万人口，其中600多万为农业人口，人均耕地为0.8亩。据国土部门的统计，“十一五”期间，南通市约有11万亩土地被征用，约有15万被征地农民需要政府安置。
一、南通市被征地农民基本生活保障的现状
南通市被征地农民基本生活保障工作开展得较早。2003年，南通市崇川区、港闸区被江苏省列为被征地农民基本生活保障试点单位。2004年1月，南通市人民政府下发了《南通市区征地补偿和被征地农民基本生活保障试点实施办法》。5年来，试点单位在实践中不断总结经验，推出一系列被征地农民基本生活保障的制度并不断完善。
截至2008年12月底，全市被征地农民累计应保人数13.2万人，实际纳入保障13.01万人，占比98.6％。其中，享受基本生活保障的有10.50万人，占比80.7％；而参加城镇职工养老保险的只有2.51万人，占比19.3％。
二、当前制约被征地农民参加城镇职工基本养老保险的主要原因
被征地农民中参加城镇职工养老保险的人数是参加基本生活保障的不到1/4，占被征地农民总人数不到1/5。被征地农民参加城镇职工基本养老保险积极性不高的原因，主要归纳为以下几点：
（一）“土地换保障”的补偿价值过低
南通市征地补偿安置费用包括土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费，其中土地补偿费按市区耕地前3年平均年产值（标准为每亩2000元）的一定倍数计算，征用农用地、未利用地、集体所有的建设用地，分别按10倍、4倍、8倍计算；征用农用地的安置补助费按需要安置的被征地农民人数计算，标准为每人17000元，其中需要安置的被征地农民人数=被征用的农用地数量÷征地前被征地单位人均占有农用地的数量，征用未利用地和集体所有的建设用地不支付安置补偿费；青苗及地上附着物的补偿按《南通市市区土地征用青苗及地上附着物补偿标准》文件执行。这种以缺乏升值性的农产品而不是土地价值作为补偿基础的做法，难以置换出土地对农民的全部功能。一般地，土地对农民的生活保障功能包括基本生活保障、提供就业、土地继承权、资产增值、直接收益及低成本获得的长期使用权等。
以征用补偿标准最高的农用地为例，如果按年产值2000元/亩计算，则补偿标准为20000元/亩，南通市农民人均耕地面积0.8亩，再加上安置补助费、青苗及地上附着物补偿费，从调查的数据来看，分到农民手中的补偿款一般为每人3-10万元，最高的仅12万元。2008年南通市农村居民人均生活消费支出5653元，城市居民人均消费性支出11613元。被征地后农民的生活消费支出会大大增加，即使按城乡生活消费的中间值（8633元/年）计算，也不能置换出土地承包期限为30年的全部收入，土地的其他功能更需从补偿。被征地农民在政府征地过程中处于极度被动的状态，他们对土地的征用、土地补偿标准的制定缺乏发言权。“土地换保障”的补偿价值非常低，被征地农民没有能力为社会保险缴费，这是被征地农民参加城镇职工养老保险比率低的深层次原因。
（二）参保费用较高，养老金水平较低
以南通市现行的城镇职工基本养老保险规定计算，2008年7月1日至2009年6月30日期间参保人员最低缴费基数为1369元，按28％的缴费比例，一个月需缴383.32元，一年为4599.84元，按最低缴费年限15年，养老保险缴费基数以每年10％环比递增计算，其要达到能按月享受基本养老金条件最少需缴146148.32元。土地被征用后，很多被征地农民连满足当前生活的经济能力都很脆弱，没有余钱来参加城镇职工基本养老保险，大多数被征地农民只能享受被征地农民基本生活保障待遇。
而且如果被征地农民参加城镇职工养老保险，以参保15年缴费146148.32元、退休后人均生存20年、基金年平均收益率3.6％计算，养老金要达到863元/月才能合算，而目前参保15年的养老金仅为510元/月，这与被征地农民基本养老金240元/月相差不大，对被征地农民参加城镇职工养老保险的吸引力不大。
（三）15年的缴费年限太长
现行的城镇职工基本养老保险规定，缴费必须满15年，才能按月领取养老金。目前被征地农民划分为4个年龄段：第一年龄段为16周岁以下；第二年龄段为女性16周岁以上至45周岁，男性16周岁以上至50周岁；第三年龄段为女性45周岁以上至55周岁，男性50周岁以上至60周岁；第四年龄段为女性55周岁以上，男性60周岁以上。第一年龄段不纳入基本生活保障，一次性领取一定生活补助费；第四年龄段为养老年龄段，从交付土地当月起，按月领取养老金。第二、三年龄段可以领取一定期限的补助费，到达养老年龄后按月领取养老金。被征地农民中符合条件参加城镇职工基本养老保险的对象是第二、三年龄段中的未正规就业人员，他们中女性年满40周岁、男性年满45周岁以上的，到达法定退休年龄时很多人都缴不满15年，不能按月领取养老金。
三、被征地农民纳入城镇职工基本养老保险的建议
被征地农民失去赖以生存的土地之后，妥善解决他们的生活问题已成为刻不容缓的事情。2008年南通市城镇职工基本养老金平均水平为1140元，被征地农民基本养老金为240元/月，这种保障水平与城镇基本养老保险保障水平相差太大。随着被征地农民市民化程度的提高，对养老保险待遇的要求会越来越高。要按照“以土地换保障”的原则，采取“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”等办法筹集资金，将更多的被征地农民纳入城镇职工社会保障体系。对被征地农民在参加城镇职工养老保险上出现的制约因素，积极予以破解，现提出以下几点建议：
（一）真正实现“土地换保障”的补偿价值
被征地农民纳入城镇职工养老保险体系的关键在于资金，而解决资金瓶颈的关键在于改革和完善征地制度，提高征地补偿标准。只有补偿依据客观公正、补偿标准科学合理，才能妥善处理征地过程中国家、用地单位、农村集体以及被征地农民之间的利益，才能有充足的资金用于被征地农民社会保障制度的建设。
借用卢海元的观点，征地的补偿安置应该按照被征地的土地价格确定，而土地价格则是按照被征地所承载农民的实际社会安置成本来确定。所谓的“实际社会成本”应包括征地后解决被征地农民基本生活、社会保障、就业和培训等各方面的费用。现行征地制度下，征地成本中政府各种税费明显过高，用于被征地农民安置的比例过低，存在着政府“与民争利”的现象；土地最终按照市场价格流转到用地单位时，巨大的土地增值收益与农民毫无关系。应该对此进行根本性的调整，将土地出让收益主要用于被征地农民的安置，切实提高土地补偿标准，以保证被征地农民的合法权益，为真正解决失地农民的长远生计和发展问题创造宽松的政策环境。
（二）合理负担费用
被征地农民参加城镇职工养老保险的费用应按照国家、村集体经济组织、个人3方面合理分担，“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”。政府承担的部分从国有土地出让收入和增值收益中列支以及安排专项财政拨款，集体承担部分从土地补偿费和集体经济积累中提取，失地农民个人缴纳的部分可视其具体经济状况在安置补助费中扣除。可以参照浙江省筹集被征地农民基本生活保障基金的做法，政府出资部分原则上不低于保障资金总额的30％，主要从土地出让金收入中列支；集体承担部分不低于保障资金总额的40％，从土地补偿费中列支；个人承担部分则从征地安置补助费中抵交。南通市有关部门提出“政府补助资金每月应不少于100元，补助时间不低于15年”的做法，正在征求政府财政部门的意见。通过政府和集体的补助，可以极大地提高被征地农民的参保积极性。
（三）灵活处理缴费比例、基数和年限
缴费比例和基数决定了参保人员所需支付费用的多少，对未正规就业的被征地农民参保可参照灵活就业人员标准执行，即缴费比例为20％，缴费基数按当年市规定的灵活就业人员缴费最低数。取消15年的最低缴费年限，可以参考上海外来从业人员综合社会保险中老年补贴的做法，养老金待遇与缴费年数挂钩，累计缴纳养老保险费每满12个月，可以获得一份养老金凭证。对于南通市被征地农民养老保险制度，灵活处理缴费比例、基数和年限，按照实际缴费年数和缴费积累金额计算养老金金额，激励机制更明显，能更有效地促进被征地农民积极参加城镇职工养老保险。
（四）积极促进劳动年龄内被征地农民就业
就业是民生之本，也是最好的保障。就业能提高被征地农民的收入，为被征地农民参加城镇职工养老保险奠定了一定的经济基础。首先，针对被征地农民的年龄、就业及培训意愿，对被征地农民进行技能培训、资格认证培训、上岗培训及自主创业指导。在提高被征地农民就业能力的同时，转变他们的就业观念。其次，各地政府劳动部门及时公布用人单位需求信息以及创业致富信息，确保信息渠道畅通，便于被征地农民获取和查询。再次，制定更多的就业优惠政策，如为被征地农民提供小额担保贷款、社会保险补贴等，鼓励各类企事业单位和社区吸纳被征地农民就业以及被征地农民自谋职业和自主创业。最后，建立被征地农民失业补偿机制，资金来源于土地出让金。同时要积极加强基层劳动保障平台建设，完善对被征地农民的就业服务，并大力发展乡村经济，为被征地农民创造更多的就业岗位。
总之，要积极鼓励被征地农民参加城镇职工养老保险，并加强被征地农民基本生活保障制度与城镇职工基本养老保险制度的衔接，允许其在不同制度下的缴费年限和缴费金额可以进行合理的折算，这不仅可以大大提高对被征地农民的保障水平，同时又是统筹城乡社会保障制度发展的基本要求，因为随着城市化进程的推进，被征地农民最终必将融入城市，成为城市居民的一份子。
参考文献：
1、鲍海君,吴次芳.论失地农民社会保障体系建设[J].管理世界,2002(10).
2、赵紫玉,毕冠群.改革征地安置补偿机制维护被征地农民利益[J].国土资源,2006(11).
3、卢海元.走进城市:农民工的社会保障[M].经济管理出版社,2004(1).
4、王宗凡.上海市农民工社会保险制度[J].中国劳动,2006(10).
5、楼培敏.中国城市化过程中被征地农民生活状况的实证研究[J].中国农村经济,2005(12).
＊本文为南京人口管理干部学院科研基金资助项目（2008D02）。
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