我国农村社会保障与土地制度变迁相关性研究
摘要：建国60年来，我国农村土地制度与农村社会保障都经历了一个曲折的发展历程，在不同的历史时期，农村土地制度与农村社会保障都呈现出较强的关联性。现阶段，两项制度的改革应同步推进、配套进行，方能适应我国快速的工业化与城市化进程，推动农村经济健康发展。
关键词：我国；农村社会保障；土地制度；关联性
建国60年来，我国农村社会保障经历了一个曲折发展的历程。改革开放以前，我国农村社会保障主要有临时性的救灾救济、对复退军人及军烈属的优抚安置以及农村五保供养和合作医疗制度。改革开放以后，建立在集体经济之上的农村合作医疗和五保供养制度一度失去依托。2003年以后开始进行新型农村合作医疗和农村最低生活保障制度建设，同时，在20世纪90年代初进行农村社会养老保险试点基础上，近年又开展了新型农村社会养老保险试点。目前，农村社会保障包括小范围内实行的农村社会养老保险和全国普遍推开的新农合、农村低保、五保供养制度以及临时性的救灾救济和优抚安置。纵观60年来我国农村经济社会的发展历程，可以发现农村社会保障的发展与农村土地制度的变迁有很强的相关性。
一、建国后我国农村社会保障与农村土地制度的变迁历程
（一）土地改革时期（1949-1952年）
建国后，国家决定在全国范围内开展土地改革。1950年6月颁布的《中华人民共和国土地改革法》，明确规定和阐述了土地改革的路线、方针和政策。中心内容是废除封建剥削的地主阶级土地所有制，实行农民土地所有制。1953年初，全国基本完成了土地改革，90％以上的土地为贫农和中农占有，土地产权制度实现了“农民所有、农户经营”。土地改革解放了农村生产力，使劳动者和土地等生产资料直接结合，实现了迅速恢复和发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路的目标。
这个时期农村社会保障主要是以家庭保障为主、政府为辅。农民遇到老、残、病、死以及农业生产自然灾害风险时，主要由自己承担，对遭遇天灾人祸的农民，政府采取临时性的救助措施，保障其基本生活，对农村退伍军人及军烈家属等实施优待和抚恤。
从总体上来看，这个时期的农村保障尚没有成为由政府实施的一项制度。这与当时的土地农民私有制及较低的农业生产力密切相关。土地改革虽然使农业生产力有了较大的提高，但是，农村自给自足的自然经济状态并未得到根本性改变，农民的生活水平和支付能力总体较低。加之建国初期国家财力有限，这就决定了这个时期的农村社会保障是一种低层次的、低水平的、自我保障为主的形式。政府只对影响国家经济运行和社会稳定的较大风险承担责任。
（二）合作化和人民公社时期（1953-1978年）
这一时期又可分为互助组、初级农业合作社、高级农业合作社和人民公社4个阶段。互助组时期，国家并没有对农村土地产权进行实质性触动，农民仍持有土地产权，原来的土地配置关系没有明显变化。在初级农业合作社时期，农民将土地等主要生产资料作股入社，由合作社实行统一经营。因此，这一时期的经营权已离开农民家庭，与农户初步分离，即所有权与经营权分离。高级农业合作社和人民公社时期，土地产权制度完成了由农民土地私有制向土地集体所有制转变，农户家庭经营主体地位被农业基层经营组织与基本经营单位取代。由于生产监督成本大、激励机制不明显，农业生产效率出现了下降甚至倒退。
随着农村合作组织和集体组织的逐步建立，国家开始依托这些组织建立农村社会保障制度。涉及农村灾害统计、防灾备荒等社会救助的工作，主要依靠合作社和人民公社等组织来完成。集体组织还有向缺乏或丧失劳动能力、生活没有依靠的老、弱、孤、残提供基本生活保障的责任。农村合作医疗制度也在农业合作化运动中逐步建立。这一时期国家陆续颁布了一些关于农村社会制度的法规政策，对农村社会保障的实施方法、保障水平、享受范围等进行规范。总之，与农村土地产权制度的变化相适应，这一时期的农村社会保障呈现出由个体保障向集体保障转变的态势，村集体是农村社会保障的主体，农村社会保障事务主要由村集体承担，保障层次有所提高；但由于村集体经济实力普遍偏低，农村社会保障水平仍处于低水平。
（三）家庭承包经营时期（1978至今）
十一届三中全会以后的经济改革始于农村。20世纪70年代后期，安徽、四川等农村贫困地区少数农民，受生活所迫冒着巨大风险，开始私下尝试“包产到组”、“包产到户”改革。1983年中央“1号文件”《当前农村经济政策的若干问题》对联产承包责任制给予了充分肯定。到1983年底，全国99．5％的生产队实行了包产到户。在随后的几年中，家庭承包制逐步规范化和制度化，相关政策开始上升到法律层面。1991年十三届三中全会，明确提出农村家庭联产承包责任制不会变，1998年的十五届三中全会，再次强调党在农村的基本政策不动摇。2002年8月第九届人大常委会第二十九次会议，通过了《中华人民共和国农村土地承包法》（简称农村土地承包法，2003年1月开始实施），该法提出以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制长期稳定，“农村土地承包关系在原来基础上延长30年不变”。在农村土地家庭承包经营时期，尽管土地所有权仍归集体，但土地使用权、收益权、生产决策权已下移到农户手中。
随着人民公社制度的解体，集体保障功能逐步弱化，家庭承包制的实施，使农村社会保障的层次开始下移，建立在土地保障基础上的家庭保障成为农村保障的主要形式。然而，随着市场经济的发展以及农村富余劳动力流动的加快，传统的保障形式越来越难以适应形势发展的需要，农村社会保障的层次和水平亟待提高。民政部于1987年和1995年分别在山东烟台、河北平泉等地开展建立农村社会保障制度试点。2007年参加农村养老保险的人数为5171.5万人。农村的医疗保障制度推进较快，2008年3月我国已经实现了新农合的全覆盖，但是，除此之外的失业、工伤、生育保险在农村仍处于空白状态。
二、农村土地制度变迁与农村社会保障发展的相关性
纵观我国农村土地制度与农村社会保障的发展历史，可以看出：农村土地产权主体与农村社会保障层次有较强的相关性，土地革命时期，土地产权主体为农民，农村社会保障层次较低，以自我保障为主；合作化和人民公社时期，土地产权主体上升为集体，农村社会保障层次也有所提高，集体在农村社会保障中发挥着主要作用；家庭承包经营时期，尽管土地所有权为集体所有，但土地的长期使用权己下移到农户，农村社会保障是建立在土地保障基础上的低层次的家庭保障形式。随着我国工业化和城市化的加快以及政府在农村现代社会保障制度建设中发挥越来越大的作用，农村社会保障的层次会逐渐提高。
从当前看，我国农村土地制度与社会保障也存在较强的关联性。
首先，农村现代社会保障制度的缺失使农民更加依赖原有的土地制度所提供的保障。农村剩余劳动力在向城镇转移过程中，仍然要依赖传统的土地和家庭保障形式。而农村劳动力的不断流动与转移，又使得农村现代社会保障制度的建立缺乏一个稳定的外部条件。
其次，现有土地制度在某种程度影响了农业增产和农民增收，使得农村现代社会保障制度的建立缺乏较强的物质和经济基础。我国现行农地制度是在土地集体所有的基础上，根据人口均分土地，由家庭承包经营。这必然造成了土地经营和农业生产的分散化，直接影响了土地规模经营的实现，进而影响了农业的增产和增收。而在农民收入较低的条件下，建立农村现代社会保障制度是很难推进的。
最后，现有的保障形式影响了农村土地制度的稳定性。以土地保障为基础的家庭保障形式，必然要求采用均田承包的方法，但是，当人口、劳动力变动时，又必然对土地调整提出要求，尽管2003年开始实施的《土地承包法》和中央相关文件规定，土地承包关系在原来基础上延长30年不变，但不少地方迫于人口变动的压力不得不频繁调整土地，这就意味着在农村现代社会保障制度没有真正建立起来时，土地调整是不可避免的，从而使农村土地制度的稳定性受到挑战。
总之，在我国这个人口大国，均田承包的农地制度对农民发挥着最基本的保障功能，但现阶段它阻碍了农业生产率的进一步提高和农村剩余劳动力的稳定转移，拉大了城乡之间的差距。因此，由土地保障转向现代社会保障是我国经济社会发展的必然，农村现代社会保障制度建设和农地制度改革将是良性促进的关系。
一方面，完善农村现代社会保障制度可以促进农村土地流转。对于农地转出方来讲，土地经营权转让出去后，能否从土地之外获得稳定的收入，能否应对诸如年老、生病、失业、贫困等风险，关键在于农村现代社会保障制度是否建立。对于农地转入方来讲，在获得大片土地从事规模化、专业化经营时，不可避免地面临来自自然和市场的双重风险，也需要现代社会保障制度来化解和分散这些风险。
另一方面，农地的有序流转又会促进农村现代社会保障的发展。完善农地流转，可以使土地转出方和转入方均获益，可以大大提高农业生产率，增加农民收入，壮大集体经济实力，为农村现代社会保障制度的建立提供必要的物质经济基础。当土地经营权很难真正流转起来的时候，农业生产很难达到其最大效率，农民很难从土地上解放出来，农村现代社会保障制度的建立就愈发困难。
因此，从长期来看，我国农村土地制度改革的任务应该是：在坚持公有制的基础上，实现土地产权明晰化、土地经营权合理有序流转，以便为农业增产和农民增收提供制度保证。农村社会保障制度改革的任务应该是：保障项目齐全，保障层次和水平较高，为包括农村土地和农村劳动力在内的农村生产要素的合理流动消解后顾之忧，促进农村社会事业的发展。如果只进行土地经营权流转制度改革，而不进行农村社会保障制度改革，土地将很难真正流转起米。离开土地经营权流转制度改革，而单独搞农村社会保障制度改革，也难以搞成。根据我国国情和各地的实践经验，两者最好能统筹考虑，配套推进，而农村社会保障制度的改革应适当先于土地制度改革。
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