浅析武汉市城市社区管理体制改革探索之路
摘要：如何建立高效、合理的城市社区管理体制，是当前城市社区研究中的一个热点问题。武汉市城市社区管理体制改革的实践，为探索和研究以体制创新推动社区治理转型提供了一种新的思路。
关键词：武汉市；社区管理体制；探索
一、武汉市城市社区管理体制现状
武汉市作为湖北省政治、经济和文化中心，华中地区重要的工业基地和商贸都会，是全国较早开展社区建设试点的城市之一。1991年民政部提出社区建设的概念后，武汉市就开始把社区建设纳入城市发展的总体规划中。1999年国家民政部在全国选择了26个国家级实验区进行社区建设探索，武汉市通过积极争取，使江汉区成为了“全国社区建设实验区”，获得制度创新的优先权或进入权。2000年武汉市市委、市政府又下发了《关于进一步加强社区建设的意见》后，社区建设开始呈现出整体推进、全面拓展的局面。经过近10年的努力，武汉市先后获得“全国社区建设示范市”、“国家园林城市”等荣誉称号，初步探索出了具有武汉特色的城市社区管理体制。
（一）发挥政府主导作用，为社区管理体制创新夯实坚固基础
为了创新城市社会管理体制，武汉市成立了由市长担任组长，市委、人大、政府、政协有关负责人任副组长的全市社区建设工作领导小组，负责全市范围内社区建设与改革的规划、组织、指导和协调工作；研究制定社区建设与改革的方针、政策和重大措施；区政府也相应成立社区建设领导小组（下设办公室），主要负责全区社区建设与各个的统筹规划、综合协调、检查监督工作，研究决定社区建设的重大问题和政策措施。为保证社区管理体制改革的有序推进，市委、市政府下发了《关于改革城市基层管理体制，加强社区建设的意见》，对全市社区建设的指导思想、根本原则和工作任务做了明确规定，提出了“从构建起新的社区组织和管理体制到建立起政府依法行政、社区依法自治的新的社区工作运行机制，再到建成一批高标准的现代文明社区和社区建设示范城区”的发展目标，并启动了让社会保障、城市管理、社会治安和社会服务进入全市883个社区计划。2008年10月武汉市委、市政府又出台了《关于进一步加强社区建设的若干意见》，对“两型社区”建设蓝图进行规划。为保证社区管理体制改革的稳步推进，武汉市政府加大对社区建设事业的投入，将社区行政事业经费纳入市级财政预算，仅2008年全市就投入建设资金9700万元。为支持社区管理体制改革的开拓创新，武汉市以江汉、青山、江岸、桥口4个国家和省社区建设实验区为龙头，放手让各城区积极探索、大胆创新，使得社区管理体制的模式呈现出各具特色的良好发展态势，涌现出以百步亭花园、常青花园、鹦鹉、南湖花园社区为代表的新型社区创建模式。
（二）构架完善的社区组织体系，为社区管理体制创新提供有效的组织载体
为了发展社区组织要素的社会性功能，武汉市在社区组织体系建设上进行了3方面的探索。一是大力加强社区党组织建设。按照“一居一支部（党委、总支）”的要求，使社区居民自治组织和社区党组织同步建设、同时到位，各社区还成立了社区党建协调小组或联席会等协调机构，负责指导和协调社区党建工作，初步形成了以社区党组织为基础，社区全体党员为主体，社区内各级党组织共同参与的社区党建工作组织的网络体系。二是切实抓好居民自治组织建设。为了改革和创新社区自治组织体系，武汉市积极探索和逐步推进建立“议行分设”的社区自治组织构架。即通过民主选举，建立社代会、社区委员会（社区居委会）、议事会作为社区自治的3个主体组织。在3个主体组织间，居委会是社区法定代表组织，对社代会负责，社代会有权罢免居委会成员，而议事会则行使议事和监督权。此外，采取“公开招选、竞争上岗、择优入围、依法选举”的办法，组建新的社区居委会。通过严格的选举程序，使一大批素质高、热心服务居民群众的社区工作积极分子当选为社区居委会的成员。三是积极培育社区中介组织。为了给社区治理注入新的活力，加快社区服务实体发展的社会化、专业化的步伐，武汉市围绕建设新型社区的新目标、新要求，积极培育与发展社区中介组织，鼓励和支持驻社区的企事业单位向社区居民开放服务资源，重点扶持发展公益类的社区中介组织机构，特别是为社区老年人、少年儿童、残疾人和下岗失业人员服务的社区中介服务机构，使它们成为社区服务的主要力量，为社区中介组织的健康发展创造了宽松环境。
（三）建立新的运行机制，为社区管理体制创新提供强有力的保证
单纯的资金投入并不是社区建设可持续的唯一保证。没有合理的运作机制，现有模式下的社区建设就会成为依靠巨大投入的低效工程，就会使政府背上沉重的负担。为此，武汉市在建立新的运行机制方面进行了有益的探索。一是进行撤销街道办事处改革试点。武汉市在江岸区在百步亭社区尝试改变政府通过街道办事处直接参与社区其组织活动的状况，在一个相当于“街道”规模的现代城市社区不按照惯常的做法设立政府派出机构——“街道办事处”，而是改设百步亭社区管理委员会，由“管委会”行使原由“街道办”行使的社区管理方面的部分职能，从而构建起了全新的管理模式。二是理顺政府与社区的关系。为解决体制不顺、关系不畅的问题，武汉市首先是规范了街道办事处与社区的关系，明确街道办事处的职能是指导社区工作，设立社区建设指导科，通过协调和服务实现指导的职能。同时规范了有关政府部门和社区的关系，规定政府各部门的职能不准向社区延伸，全市社区办公用房一律只许悬挂社区党组织和社区居委会两块牌子，其他各类牌子必须摘除。对于政府职能部门确需由社区居委会协助完成的工作，按照“权随责走，费随事转”的原则组织实施。通过规范，确立了社区组织在社区中的主体地位，彻底改变了政府统包统揽的城市管理模式。三是建立与完善社区参与机制。为了保证政府与居民之间畅通的沟通渠道，武汉市开展了“社区对话”活动，以政府部门与社区居民间面对面对话、交流的方式，反映居民需求的焦点和难点问题，在党委、政府部门负责人与居民之间搭起平等交流的平台。广泛推广“社区论坛”，通过讨论和协商的方式来寻求社区社会事务解决办法，切实满足居民自我管理、自我教育、自我服务的要求。建立与实施“社区社会事务听证会”制度，针对居民群众关注的热点、难点、重点，问需于民、问计于民。这一系列措施丰富了武汉地方特色的社区民主方式，使社情民意表达进一步走上有序化、制度化、规范化的轨道。
二、武汉市城市社区管理体制改革新思路
从总体上分析，武汉市在城市社区管理体制上所走过的创新之路，基本上是一条由政府倡导、政府投入、政府参与、政府监督和政府评价的行政型发展模式。尽管各种总结、报告始终强调社区的自治性，但我们却无法得出社区已然实现自治，或者可能在未来实现自治的肯定结论。很显然，在社区的理论模型和实践模式之间存在着一定差异，未来探索之路还有漫长。尽管如此，武汉市城市社区管理体制改革的实践，对于探索和研究以体制创新推动社区治理转型提供了一种新的思路。
第一，武汉市社区管理体制改革的实践探索，为筑牢党在城市社区执政基础提供了一条新途径。社区管理体制改革问题上，无论是强调管理还是自治，不能脱离执政党的领导。政府淡出纷繁复杂、具体细微的社区日常事务是城市基层社会管理体制创新的关键，但政府权力撤离所造成的权力真空不是社区自治组织所能够立即填补的。同时，基层社会的自治发展也需要一个主导性的、有效的政治力量的支撑，这一填补和这种力量在中国只能是执政的中国共产党。我们在强调社区建设必须坚持党的领导同时，也必须强调党的领导方式的创新。这种创新的体现就是党如何通过自身完善的组织体系和在社区中积极有效的活动，在社区中构建最广泛和牢固的社会基础，运用非行政手段发挥领导作用，实现对社区的有效整合。我们强调党组织的领导作用，并不是说党组织对社区的任务都进行直接的领导和管理，否则是与社区自治的原则相违背的，也是与发展社会主义民主政治建设的方向相违背的。而是要求社区党组织在有效整合社区居民利益的基础上，成为动员社会、凝聚社会的政治核心。武汉市社区管理体制改革的重要贡献，就是探索了社区党组织起什么作用，如何起作用，如何渗透到社区居民生活之中，如何在社区自治中扮演协调者和领导者的角色，从而真正起到“固本强基”，巩固党的执政基础的作用。
第二，武汉市社区管理体制改革的实践探索，对政府转变职能提出了新的要求。当前的城市社区管理体制改革，无论是哪种改革模式，哪种改革方案，其根本的出发点或要解决的核心问题都是一个，那就是如何处理政府管理与社区自治之间的关系。换言之，这些方案试图从不同的角度解决城市基层政权建设与社区民主自治之间的关系，按照“小政府、大社会”的思路，使政府职能由管理性政府向服务性政府的转变。社区自治无疑在中国是新生事物，如果政府只是注重强化对社区自治组织的行政控制，不去主动引导它们、扶持它们，它们就会偏离自治的方向。为此，武汉市社区管理体制改革的实践表明，政府与社区不是此消彼长的态势，而是各归其位，相融互动。政府在社区建设中的作用无可替代，一方面政府要在社区建设中发挥好启动作用、组织协调作用、和宏观指导、规划、监督等作用，另一方面作为公共财富的调配者，政府应规划好对社区建设的投入和实施，与社区组织和社区成员共同推进社区建设与发展，这就是说，转变职能的价值取向是一个双向运作的过程。既要引导社区实现自治，又要把自治纳入法治化、规范化的轨道；同时，对其发展壮大提供政策加以保护，鼓励协助其健康发展。
第三，武汉市社区管理体制改革的实践探索，反映了城市社区管理体制的现代取向。当前，城市社区自治中存在着一个很大的矛盾，即社区自治权与行政权的关系调整问题。自治的本质是不能干涉它的内部事务，而行政权的本质是实现控制。这一问题的存在，不可避免地使我国城市社区自治的实际运作与理想状态之间尚存在较大的差距。在这种背景下，武汉市在江岸区的百步亭社区做出了有益的尝试，将行政权适度的剥离，以百步亭花园社区管理委员会取代“街道办事处”，对政府末梢进行了改革，承接政府在社区的职能，并强化社区的自治功能，使社区的建构得以形成“建设、管理、服务”三位一体的良性循环。这样一方面满足了政府控制的需要，降低了政府的行政成本和社区管理的成本；另一方面又给自治组织腾挪出空间，改善了社区内政府与居民的合作，使得政府与社区居民的联系更加紧密，相互之间更加信任。
（作者单位：湖北省社会科学院政法研究所）
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