环境治理的政府经济激励机制探讨
摘要：环境问题的实质是一个经济问题，因而解决环境问题也必须从经济方面入手，运用经济手段来管理。根据环境污染及其外部不经济性的概念和成因，在治理环境污染中采取有效的激励制度，建立与市场经济相适应的利益机制，对于环境污染防治将起到重要作用。文章通过分析当前我国政府针对环境治理采取的激励措施及存在的缺陷，提出了相应的解决策略。
关键词：环境治理；经济激励；激励机制
从云南阳宗海砷污染事件污染事件，到陕西凤翔儿童血铅超标事件，从内蒙古赤峰自来水受污染致4200余人入院治疗，再到湖南浏阳镉污染致500余人尿镉超标，……各种各样、大大小小的污染事件接二连三地发生。因此，环境治理仍是亟待解决的问题，它关系到民众的健康，也关系到整个社会的前途。
一、环境污染的经济学本质
（一）环境资源的公共物品性质
环境资源就是一种公共资源，由于自身的非竞争性和非排他性导致了现代城市建设过程中环境污染及资源浪费现象。企业可以肆意占有公共资源而不必付出任何代价，这样人人抢占公共资源为自己产出利润，长此以往，就出现了诸如“公共地的悲剧”这种为了个人利益而损害社会总利益的行为。同样，企业也可以任意地向环境中排放废物，减少处理废物的成本，本身收益大大提高，但是就整个社会大系统而言，一个企业排出的废物很可能为其他企业的生产增加了成本，从而造成大面积的外部不经济性，使社会成本增加，资源被浪费。
（二）环境污染的外部不经济性
环境污染属于生产或消费的外部不经济性。由于污染者的私人行为产生的污染物不仅对其本人，而且对其他人也造成了危害，其私人活动的边际社会成本大于边际私人成本，即实际承担的私人成本低于其应该承担的社会成本。由此可见，环境污染者私人成本的节约是以造成社会危害为代价的，社会要为此支付外部成本。
外部成本内部化对生产者的影响如图1所示。图中C1为生产成本，C1+C2为生产成本与污染治理成本之和，P*Q为总收入。若不考虑外部不经济性，企业生产量为Q2，因为对应于Q2，P*Q曲线的切线斜率与C1曲线平行，即边际成本等于边际效益（P*Q曲线的切线斜率代表边际效益，C1曲线的切线与C1曲线重合，其斜率代表边际成本），此时企业盈利最大。若将外部不经济性内部化后，则企业的成本曲线变为C1+C2曲线，此时，企业生产量将变为Q1，由于对应于Q1，C1+C2曲线和P*Q曲线的切线平行，即边际成本等于边际效益，此时企业盈利最大。这说明，外部不经济性内部化后，可促使企业降低生产量，从而相应地减少污染物排放量，有利于环境保护。
二、我国环境污染现状
近年来，尽管我国某些环境问题已有所改善，如部分城市大气环境污染问题，然而在扭转环境资源损失趋势上并不顺利，局部的改善同环境整体恶化相比微不足道，保护环境的努力远远跟不上环境的不断破坏，无法抑制其他环境指标的进一步恶化。
在水污染方面情况不容乐观。据统计，全国七大水系和内陆河流的110个重点河段中，属IV类和V类水体的占39％；城市地面水污染普遍严重，并呈进一步恶化的趋势，136条流经城市的河流中，属IV类、V类和超过V类标准的高达76.8％；约50％的城市地下水受到不同程度的污染；一些地区的饮用水源受到严重污染，我国有3亿人缺乏洁净饮用水。虽然一些地区空气质量有所好转，但是很多大河的水质甚至达不到最低标准。全国的大城市中只有69％的城市饮用水质量达到了规定标准，较2006年下降了5个百分点。
在重金属污染方面仍很严重。云南阳宗海砷污染事件、山东邳州砷污染事件、湖南浏阳镉污染事件、陕西凤翔儿童血铅超标事件……，近年来，各地因重金属造成的严重污染事件频频发生、屡禁不止。
进入21世纪，我国环境正徘徊于加速破坏与强化保护之间，环境的不断退化导致国内社会经济损失、健康费用增加、更频繁和更严重的自然灾害，并正在对世界产生重大影响。由此可见，我国的环境污染状况仍然异常严峻，环境污染治理任重道远。
三、经济激励手段在我国环境治理中的应用及存在的问题
在国外，通过长期的治理经验总结，政府环境治理手段已由行政手段发展到经济手段，甚至是采用最新的契约手段即激励性规制手段；但在我国，虽然执行改革，由行政向经济转变，但行政手段仍占据很大的位置，且目前在我国使用最广泛的经济手段就是征收排污费。
征收排污费是目前在我国环境管理中实施时间最长、范围最广、影响最大的一种环境经济手段。我国自20世纪70年代末期，就逐渐开始在全国范围内实施排污收费制度，即要求一切向环境排放污染物的企、事业单位和个体经营者，应当依照政府的规定和标准，对污水、废气、固体废弃物、放射性废物、噪声等多种污染物的各种污染因子，征收排污费和超标排污费，以使其污染行为造成的外部费用内部化，促使排污者采取各种措施控制污染物排放水平。
排污收费制度本来是一项经济学色彩很浓的一项环境管理制度，但从我国二十多年来的实践来看，排污收费这一经济手段刺激排污者进行污染治理的作用和降低污染治理成本、促进污染治理技术进步的积极作用并未得到充分发挥。
第一，排污收费远低于污染治理成本。由于收费项目不全、标准偏低，绝大部分收费标准远远低于排污者污染治理设施的运行成本，部分收费项目仅为污染治理设施运行成本的50％，少数项目的收费甚至不到治理成本的1％，这就造成许多排污单位宁可缴纳排污费而不愿治理污染，将治理设施停运或拆掉的现象，即出现了“缴排污费、买排污权”的现象。
第二，排污收费制度本身存在许多问题。首先是标准偏低，且多数为单因子收费。单因子收费从实施效果来看，不利于促进排污单位的污染治理。单因子排污收费容易使排污单位在治理技术的选择上形成短期行为，即排污单位主要考虑目前收费额最高的一种污染因子治理，影响不同污染物共同治理的效果。其次是超标排污收费。超标排污收费仅适合于环境保护的初级阶段，容易造成在一定区域内，即使排污单位全部达标排放，但因排污总量超过环境容量，区域环境质量仍出现趋向恶化的现象。再次是收费项目不全。1982年国务院《征收排污费暂行办法》仅对废水、废气、废渣排放给出一些污染物收费标准，1991年全国统一了噪声收费标准，1992年开展了二氧化硫收费试点，1993年开征了污水排污费。但对于城市雨水径流污染等环境污染问题还没有有效的管理办法，需要用经济手段加强管理。
第三，行政干预色彩浓厚。由于我国现行环保管理体制是以块块管理为主，相当一部分地区的环保部门，在当地政府的干预下，基本不能做到依法、足额、及时地征收排污费，甚至在一些地区出现把减免排污费用作为招商引资、发展经济的优惠条件之一。此外，由于受到各方面的行政干预，挤占、挪用、积压排污收费资金的现象也较普遍。
四、完善政府环境治理的经济激励对策
虽然我国目前面临比较严重的环境危机，但是亡羊补牢尚且为时不晚。加强国家环境公共治理理念，提高环境执行力，充分发挥政府在环境治理中的主导作用，培育公民的环保节能意识，切实做好环境保护工作，才能推动我国经济社会全面协调可持续发展。
（一）尽快促使排污权交易制度化
从1988年起，为了提高环境污染治理效率，在实行排污收费制度的同时，我国在部分省、城市和公司开展过排污交易的试点，涉及的污染物包括大气污染、水污染以及生产配额等。1999年春，美国环保局和中国国家环保局签署了合作意向书，开展排污权交易和酸雨的双边项目。2002年3月引进排污权交易机制，与美国环保协会协作，在山东、山西、江苏、河南、上海、天津、柳州以及中国华能集团试行“推动中国二氧化碳排放总量控制及排污政策实施的研究项目（简称“4+3+1”项目）”。试点省市结合地方实际，尝试制定了地方文件和法规，建立和努力推行排污许可证制度，提出了本地二氧化硫指标的分配办法，一些地区出现了相当成功的交易案例。但是，这些试点只是局部性、尝试性的，要建立我国的排污权交易制度，还必须进一步做好以下几点：加强立法，使排污交易政策法制化；进一步开展排污权交易可行性研究；减少直接的行政干预，培育和完善市场机制。
（二）改革和完善现行环保税收制度，统一开征环保税
环境税收政策是生态环保的经济政策措施，在环境治理中具有较强的调节功能。而且税收手段应与其他手段相互协调和配合，避免掣肘，从而形成合力，共同发挥作用，实现经济持续、稳定、协调发展。如果没有其他手段的配合，单靠生态税收“孤军奋战”是不可能实现改善环境这一目标的。
（三）大力扶持环保产业的发展
我国环境产业经过30多年的发展，目前产业门类已基本齐全，并具有一定规模的经济体系，环境保护产品生产、洁净产品生产和环境保护服务是构成我国环境保护相关产业的主体。但我国的环境产业相关政策仍然不完善，与发达国家相比仍有许多可改进之处。譬如加快环境立法，加大执法力度；推行基于市场的环境政策等。
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（作者单位：长安大学经济管理学院）
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