我国农民专业合作社与政府关系的探讨
摘要：文章将农民专业合作社定位于非营利组织，拟从非营利组织的理论来探讨我国农民专业合作社与政府的关系问题。首先分析农民专业合作社与政府的相互关系，然后指出在现行体制下农民专业合作社与政府关系的错位，最后从公民社会培育、政府扶持和合作、农民专业合作社内部运作和治理3个方面提出发展我国农民专业合作社与政府合作伙伴关系的路径选择和相关措施。
关键词：农民专业合作社；政府；合作伙伴关系；非营利性组织
当前，农民专业合作社发展迅速，在各地农村经济发展中发挥了重要作用，它代表着农村经济改革的发展方向，有效地弥补了市场和政府的双重失灵，对于满足农民对公共产品多元化需求，对于促进农村经济结构的调整，改变城乡二元结构，构建和谐社会有着积极的作用。农民专业合作社作为我国社会转型过程中的一个新事物，在发展过程中还存在着一些问题。在我国行政体制改革和政府职能转变的背景下，重新定位农民专业合作社与政府的关系，是农民专业合作社能否发展壮大并真正发挥作用的前提和根基。
一、农民专业合作社与政府的相互关系
在全球市场经济发展的历程中，以往市场与政府两部门的两极关系逐渐演变为公民社会、市场与政府相互关联的三极关系。作为公民社会重要组成部分的非营利组织正日益成为现代治理体系中的重要内容，对于作为非营利组织的农民专业合作社与政府的关系而言，两者相辅相成。
（一）从政府的角度来看
首先，农民专业合作社的出现加强了对政府的监督和制约。农民专业合作社为广大农民提供了一种合法参与、有效制约的机制，发育良好的合作社使政府决策向科学化、民主化方向发展。其次，农民合作社承担了大量的原来由政府承担的社会管理职能，使得政府可以从大量繁琐的微观管理领域中退出，集中精力搞好对社会经济的宏观调控，实现政府职能的根本性转变。再次，农民专业合作社在政府与社会之间架起一座沟通的桥梁。农民可以通过合作社表达他们的利益需求，政府也可以通过合作社倾听来自农民的意见，并以此作为政策制定的参考依据。
（二）从农民专业合作社的角度来看
首先，政府失灵和市场失灵导致农民专业合作社的产生。一般认为，市场体系的建立和农村家庭联产承包制的缺陷使农民产生对各种中介服务的需求，农民专业合作社应运而生。其次，政府职能的转变，政府逐步还权于社会，为农民专业合作社的产生和发展提供了广阔的空间。再次，政府通过立法等程序赋予农民专业合作社合法地位，培育和保障其发展。政府通过制定各项法律法规，具体规定农民专业合作社的性质、功能、经营体制等，为农民专业合作社的活动制定公开透明的行为规则，并对其进行审查监督。
二、现行体制下农民专业合作社与政府关系存在的问题
在现行体制下，农民专业合作社与政府的关系发生错位，是一种依附性或从属性的合作关系，这种关系使农民专业合作社的定位不准、职能不明、体制不顺。合作社成了政府的附属物或半官方机构，“官民二重”可以说是政府与农民专业合作社依附性合作的典型表现。这里指的“官民二重”实际上是突出其具有行政色彩的一面。
（一）在登记注册上至今没有明确的注册登记部门
在登记注册上至今没有明确的注册登记部门有的在工商部门注册登记，有的在民政部门注册登记，有的在农业部门登记，更有近60％的农民专业合作社一直没有注册登记，致使合作社正常的经营活动和合法权益无法得到法律上的保障。
（二）在管理体制上，我国农民专业合作社往往隶属于不同的部门
在管理体制上，我国农民专业合作社往往隶属于不同的部门。如中国科协下属的农民专业技术协会被界定为农民的技术经济合作组织，农业部亦负责指导各类农民专业合作社。农业部、中华全国供销社总社和中国科协这3类垂直系统领办的农民合作社的大方向一致，但由于各部门的条条领导及部门之间清晰的边界，合作社的组织资源无法整合在一起发挥其整体效益。
（三）资金不足制约我国农民专业合作社发展
合作社资金来源主要是成员的入社费、各级政府的扶持金、公司的支持性基金以及银行贷款。目前许多合作社的会费是50元/人，只是象征性地收取；政府的扶持金往往数量有限，且通常是一次性投入；公司也主要是在销售层面和管理层面提供引导和帮助；而在银行贷款方面，虽然有政府帮助，但由于合作社本身盈利性低、风险较大，存在着贷款难的问题。这些因素共同作用，导致了农民合作社资金缺乏，发展受到制约。
（四）农民专业合作社内的人事任免权自治程度低
目前，有近2/3的合作社管理人员或者直接来源于业务主管部门的派遣和任命，或者由组织负责人提名并得到业务主管部门的批准。这样使合作社丧失了对本组织人事的任免权，这也间接地反映出我国农民专业合作社的治理结构和自治程度。
（五）农民专业合作社离开政府的“庇护”无法开展其职责活动
许多合作社内部管理欠缺、诚信缺失、自律性差、服务质量不够好、收费价格不合理，因而不得不依靠与政府的关系开展活动，以致出现了政府主管部门派遣业务员、提取业务收入等不正常现象，这就扭曲了竞争机制。在这种情况下，合作社在与民众打交道时没有足够的权威使民众信赖它，而在与政府打交道时更没有足够的力量去影响和改变政府的决策和行为。
三、农民专业合作社与政府关系的重新定位
作为非营利组织的农民专业合作社与政府的关系属于合作的伙伴关系。因为公共物品具有的非竞争性和非他性决定了个体在进行决策时，合作而非竞争成为其最优的选择，公地悲剧、囚徒困境博弈和集体行动的逻辑都从反面给出了最好的论证。具体原因表现在以下方面：
第一，随着全球化和信息化的到来，现代农村社会事务的多种属性、相互渗透性及其解决方式的复杂性与相互依赖性都决定着，无论公共事务的政府单一治理，还是私人事务的个人自主与市场自治都不可能有效。现代农村社会利益结构的复杂性以及利益实现的相互依赖性，客观上要求各种利益行为主体在实现利益的过程中既要竞争又要合作。
第二，就公共事务而言，一方面是农村社会对公共服务需求的多样化与质量的要求越来越高，政府在客观上越来越难以满足社会的需求；另一方面是政府自身难以克服的缺陷，政府“唱独角戏”的局面在现代社会已难以为继。合作社作为社会的重要载体，它不但能帮助政府节约行政成本，遏制腐败，而且能填补政府遗漏的“公益真空”。
第三，就私人事务而言，一方面越来越多的私人事务只有依赖公共事务的有效治理才能有效解决；另一方面越来越多的私人事务日益呈现“公共”性质，个人无力解决，必须依赖集体行动。因此，农民专业合作社有责任参与公共事务的治理，并通过与政府的合作来更好地处理自己的私人事务。
四、发展我国农民专业合作社与政府合作关系的路径
我国的农民专业合作社既要保持自己的相对独立性，又要与政府形成良好的合作伙伴关系，可以从以下3条路径考虑来采取相关措施：
（一）培育公民社会，提高公民的政治主体意识
首先，要通过政治社会化培育公民社会。政府与农民专业合作社的关系实质就是国家与社会的关系，合作社的发展壮大是公民社会发达的重要标志。只有发育起完善的公民社会，才会有农民专业合作社赖以生存和发展的土壤。其次，农民专业合作社的产生还必须有人文基础。农民专业合作社的发展不仅是市场经济的产物，其文化建设也是一个最重要、最根本的方面，它和农民的民主意识、参与意识的发展、人文精神的培植和公民社会的发育有密切的关系。
因此，我们要培育公民社会，提高公民的政治主体意识。政府应通过宣传教育、典型示范等多种手段，对农民进行合作知识教育，使其认识到合作社是农民自己真正的组织。通过深入细致的教育工作，唤起农民的合作意识，培育农民自强、自治、合作的现代精神，为合作社的发展打下思想文化基础和群众基础。
（二）在政府扶持和合作方面发展农民专业合作社
一是转变观念，进一步放松对合作社的管制，充分发挥政府的强制机制同合作社的志愿机制在实现公益方面的互补作用。二是为农民专业合作社发展提供良好的法律保障。从世界各国合作社立法的发展变化趋势看，随着合作社的发展过程其立法是从综合立法向单项立法发展的过程。三是加大政策扶持，促进农民专业合作社健康、快速地发展。四是加快农民专业合作社的民营化进程。农民专业合作社民营化是政府在合作社发展过程中适当的角色定位过程，不仅可以削减政府机构内部的支出，减少财政压力，而且可以为合作社拓展必要的发展空间，实现合作社的“民办、民管、民受益”原则。五是建立农民专业合作社的垂直组织系统，这是保持合作社自治、减少国家干预的重要一步。
（三）从内部运作和治理方面发展农民专业合作社
一是建立良好的内部治理结构。合作社治理结构的核心内容是所有权、决策权、管理权、监督权的分割和制衡，即组织中的权力制衡问题，也就是要解决在所有权、决策权和受益权分离的情况下如何处理好委托-代理关系，防止内部人控制的问题。二是树立理事会决策原则。农民专业合作社必须有健全的理事会制度，理事会由不同领域和阶层的农民组成。理事会对该组织的重大决策，如使命确定、战略制定、组织规章、议事程序、操作行为准则以及分配原则等做出核心决策，并行使监督职能。三是加强市场化运作。农民专业合作社的市场化运作是指合作社更多地以市场化、商业化的手段筹资及相当程度上采用企业的成功管理技术、方法的运作方式。合作社要想真正摆脱对政府的依赖，实现“自治”，必须做到两件事：有自己的筹资渠道；提高自己的公益效率以赢得公众的信任。
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＊本文为教育部人文社会科学研究基金项目（批准号：08JC790100）的研究子项目。
（作者单位：中南财经政法大学武汉学院经济系）
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