政策执行的梗阻与消解
摘要：造成政策执行梗阻的因素是多方面的，既有公共政策问题本身的因素，也有公共政策制定的因素，还有公共政策以外的因素。这些因素从不同方面影响和制约公共政策主体的有效执行。文章拟从利益需要产生行为偏差为视角分析政策产生梗阻的原因，运用政策网络治理方式来消解政府政策梗阻。政策网络是通过政府、非权利公共组织、相关利益集团的协调互动中展现出来，以政策网络为视角来消除政策的梗阻，无疑对我国政府治理实践和行政改革有很好的借鉴意义。
关键词：政策网络；政策执行；政策梗阻原因；政策梗阻消解
一、政策网络的兴起
政策网络是20世纪末西方学者考察公共管理和公共政策的新视角、新途径。从宽泛的角度来看，它是考察政府与其他国家和社会行动者相互联系和依赖关系的一组概念的集合，诸如议题网络、铁三角、政策亚系统或亚政府、政策共同体和认知社群等等。这些都是形形色色的网络类型，概括起来，政策网络是指在公共政策制定和执行过程中，政府和其他行动者围绕共同不断协商的信念和利益而结成的正式和非正式的联系。这些行动者相互依赖，而政策就是从它们的相互作用中产生出来的。政策网络是一种分析政治参与过程中，利益群体同政府关系的方法和理论框架。政策网络作为一种分析方法，主要是用以研究公共政策过程中，政策网络系统内部各种构成要素相互关系的方法。
政策网络理论发展至今，我们可以看到，当前对政策网络理论的研究和应用主要沿着两条路径：一是将之视作社会上各种利益组织（包括政府组织和非政府组织）相互之间进行利益协调的中介；二是将政策网络看作是对特定形态的治理，是对社会上各种政治资源的动员机制。所要论述的是运用政策网络的后一种路径来分析政策执行过程中政策的产生梗阻的原因及治理政策梗阻消解的方式。
二、政策执行梗阻的原因分析
造成政策执行梗阻的因素是多方面的，既有公共政策问题本身的因素，也有公共政策制定的因素，还有公共政策以外的因素。这些因素从不同的方面影响和制约着公共政策主体的有效执行。本文主要从主体因素的利益需要产生行为偏差方面来加以分析：
（一）主体因素的利益需要产生行为偏差
首先，政策执行主体的自身利益需求和行为倾向影响着公共政策的有效执行。任何政策执行都是通过政策执行者的实施行为和政策目标群体的遵从行为来完成的。而人们行为的根本动因便是利益，政策的存在作为一种社会现象，并不是人们遵守或违反它的原因，人们之所以遵守政策或违反政策，是因为政策表现了一定的利益，利益在推动或抑制人们的行为中扮演着极为重要的角色，利益追求是政策执行主体行为的内在驱动力，正是利益推动着人们去执行政策或违反政策。这主要是因为各项公共政策的最终执行者都是人，而不可避免地有着自身利益追求和行为倾向。要使政策执行者在执行政策的过程中始终保持绝对地“价值中立”实际上是难以做到的。因此，利益因素直接导致政策执行偏离政策目标的各种行为。
其次，政策的实质是对于利益的分配、调整，或表现为对人的行为的指导、制约。政策实施的结果总要造成一些人的受益以及另一些人受损，因而，公共政策执行主体在执行政策时，必然会有成本——收益预期。如果其实际收益与预期收益之间，或者其本人的收益与他人的收益之间存在差距，就会产生相对剥夺的心理感受。这种收益受损的心理感受将直接影响到公共政策执行主体的有效政策执行，导致政策规避的产生。
最后，在政策制定中没有形成以政府、非公共权利组织和相关利益集团的政策网络，以至于导致政策执行的梗阻。从政策网络的视角来看，公共政策执行的实现来自于政策网络中各种结构体的协同互动。“具体的政策后果取决于特定的政策网络主体之间的结构性关系以及相关政策网络参与主体之间的谈判、妥协与博弈。”而在中国公共政策执行体制中，政府和公共行政部门仍然居于主导地位。传统的公共行政管理把行政权和行政行为放在社会管理的中心位置，政府和公共行政部门始终扮演管制者或包打天下的角色，政府成为唯一的公共政策的执行主体。政府作为公共利益的总代表，为了保证公共政策的有效执行，因此在执行体制中居于主导地位。这样，非公共权利组织和相关的利益集团在政策制定中就没有或就没有机会、渠道参与政府政策的制定过程中。
政策网络是在各种构成要素协同互动中形成的。政策网络的结构反映的是各种要素及其相互关系。一个政策问题可能涉及很多群体的利益，他们就构成了这一政策的利益相关者。从政策网络视角解析政府政策梗阻问题，它应该是在网络中通过政府、非权利公共组织、相关利益集团的协调互动中形成和展现出来的。因而，政府执行力的提升也是在上述3者间形成的网络中实现的。
（二）以政策网络的治理方式消除政策执行的梗阻
“政策网络”概念反映了后现代社会政治主体日益多元化、决策过程日益社会化的趋势和现实，因此与“治理”理论也有着一定的渊源关系。在传统的政策模式中，政府支配着整个政策过程，社会公众和非政府公共组织只是政策的被动接受者。治理视角下的公共政策是政府同其他行动者一道共同加入到公共政策过程之中，政府只是作为行动者之一。政策网络既是一种治理模式，也是一种利益集团中介的途径。因此，从以下几方面加以分析，对它们之间的利益关系进行整合与协调的，真正体现政策网络中各结构体之间的协同互动，从而使政府在政策执行中更加有效力。
中国公共政策执行体制由封闭走向开放、执行主体由单一走向多元以后，执行体制涉及的范围更加广泛。就执行主体而言，既有政府组织，又有非政府公共组织。政府组织有不同的层级，非政府组织有众多的个体，在西方国家，非政府公共组织包括非营利机构，志愿者组织、中介组织、社区公共组织等。目前，中国的公民社会不发达，非政府组织远没有西方国家那么多。但非政府公共组织由原来的公共政策的执行对象转变为公共政策的执行主体以后，无疑扩大了执行体制的内涵和外延。公共政策执行主体的变化意味着传统的国家和政府权威受到了严峻的挑战，政府不再作为公共政策执行的唯一主体。任何公共机构，只要能得到社会公众的认可，都可以成为不同层面的公共政策的执行主体。
1、政府组织在政策执行中的角色。在公共政策执行体制中，虽然政府仍居于主导地位，但随着经济多元化利益主体的产生，政府及公共行政部门的执行机制、执行方式都发生了变化。这种变化主要是政府从原来的命令执行为主到命令执行与承诺执行、委托执行、合同执行、参与执行相结合。因为市场经济的发展培养了一种“顾客”观念，把政府视为公共产品的生产者和提供者，把公民视为公共产品的消费者。作为消费者的公民有权对政府生产和提供的公共产品提出意见，有权选择公共产品的生产者和提供者。这就不得不促使政府转变政府管理观念，由对上负责转变为对下负责，采用一些适应市场经济发展的新执行方式。承诺执行、委托执行、合同执行、参与执行等已成为公共管理的主要执行方式。
2、非政府公共组织在政策执行中的角色。在中国现有数以万计的组织和团体，属于政治制度内部的有人大、政协、党组织、青年团、妇联、工会，它们分枝细密，数目繁多，遍布中国每一个行政层级，属于政治制度外部的有各种学会、协会，大众传播媒体等。这些组织和团体都与公众密切地打交道。应该说，它们在公共决策过程中起到表达、协调、综合公众意愿的举足轻重的作用。但是这些团体并没有像西方利益集团那样充分发挥其功用。主要是因为它们既代表一部分群众向中国共产党和各级政府表达意见，又常常反过来协助党和政府做自己代表的那部分群众的工作，而不是简简单单地施加“压力”，因此，这些组织更多的是发挥在党组织和政府与人民群众之间的沟通信息、反映情况的“桥梁”和“纽带”作用，使之内化为党组织和政府机关的“附属物”，致使团体表达功能更加微弱。以政策网络为治理方式的政策执行中的非政府公共组织，在公共政策的执行中应把政策对象成为公共政策的执行主体，它在公共政策执行体制中的作用应体现为承担相当部分公共政策的执行任务和监督、配合公共政策的执行，而政府做出的公共政策除一部分必须由政府执行以外，其他的可以面向社会授权、委托社会公共组织或通过市场竞争机制，采用出租、承包、签订合同等方式由非政府公共组织乃至私人组织执行。在这种模式下，非政府公共组织主要负责“划桨”的职责，政府负责“掌舵”的任务，决策与执行由不同的主体承担。参与政策执行的非政府公共组织与政府的关系是一种执行与监督的关系。
3、利益团体、公民组织在政策执行中的角色。在我国决策权力更多的是一种精英决策，权力精英特别是主要领导人往往将个人的价值观念、长官意志和行为方式融入决策过程之中，决策过程亦没有多少社会互动过程。目前，我国民间自治组织比较少，也不规范，难以满足公民参与决策的要求。这些民间自治组织的运作及其与国家政权的沟通还没有达到规范化、制度化的程度，在发挥公民的意愿表达和政治参与的作用方面还不明显。因此，作为政策制定主体和占据主导地位的政府，就应该注重在有效的政策制定参与中积极组织公民的参与政策制定，公民以合法的途径普遍参与政策制定，有益于形成各种利益力量和利益集团之间的博弈制衡局面，促使政府在政策制定过程中不得不考虑多方面的利益诉求，形成代表公共利益的公共政策。由于在公共政策的制定过程中引入了公民参与，从而保证了公共政策的公共利益取向，使通过政策的执行，维护、确保和增进广大公众的公共利益。政府开辟一些特殊的政治参与渠道，如当前各级地方政府纷纷开设“热线电话”，以听取人民群众的“呼声”；电视台、广播电台和报社也都开设了“热线电话”，帮助政府收集群众意见等。
三、结束语
以政策网络为视角来消除政策的梗阻，无疑对我国政府治理实践和行政改革有很好的借鉴意义。政策网络展开的是一场多元利益之间的博弈，它利用各种渠道与方式来影响政策的形成与执行，这些都需要我国政府正确运用正在形成的政策网络，健全网络管理，构建网络政府，充分尊重社会群体的利益表达，使他们对公共政策的利益诉求得到体现和满足。政策网络作为现代治理的一种重要范式，为政府公共管理改革提供了一种新的思路，可以在政府公共管理改革与创新中予以借鉴。
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（作者单位：南京工业大学公共管理学院）
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