浅析土地整
摘要：人多地少和耕地的后备资源不足是我国的基本国情。解决这种矛盾的途径有两条：一是通过开发未利用地，这在一定程度上受到了后备资源不足和资源合理利用的限制；二是通过土地整理和土地复垦改造已利用土地，从而提高土地资源的利用率，增加土地地力，满足人口增长对粮食和土地的需要。文章运用文献综述的方法对该问题进行了研究。研究发现：土地整理作为一种能有效增加耕地面积、提高土地质量和促进土地集约利用的方式，对于改善我国的农业生产土地，从而提高土地资源的利用率，增加土地地力，满足人口增长对粮食和土地的需要、解决人地矛盾以及促进经济社会健康发展起着重要的作用。我们不应该完全着眼于土地数量的提高，还应该着重于占补的质量、数量的平衡，并且要注意环境和生态的效应。
关键词：土地整理；现状；取得成就；突出问题；发展策略
一、土地整理的内涵和要求
土地整理是指人类在土地利用中不断建设、改造，并重新配置土地资源的过程，是提高土地利用率，增加土地产出率的重要途径。我国土地整理要求各地在经济发展的过程中注意耕地资源的动态平衡。这就要求做到3点：首先要实现数量的平衡，即“占一补一”；其次是要注意质量的平衡，通过土地整理补充的耕地，不能只看面积和数量上的平衡，也要考虑其地力水平是否平衡，而且在耕地面积不增加的情况下，补充耕地的地力水平应有所提高，才能满足经济社会发展对于耕地产品数量的需要；最后是要做到耕地环境的平衡，要防止污染，如果补充耕地的数量和地力或耕地的总生产能力都达到了要求，可是耕地的环境却遭到了严重的破坏，那么还是会威胁到粮食生产的安全，看似补充合理的耕地事实上仍有一定改进空间的。
二、土地整理现状
我国自2001年国土资源部下达了首批国家投资土地整理项目开始，截至2005年底，累计安排8批国家投资项目，共计2259个，总投资近290亿元，累计已下达资金250亿元。土地整理工作大范围开展的同时，取得了卓有成效的成就，也暴露了不少的问题。
（一）已经取得的成就
1、投资方面。在经济发达的重点地区，加大了对粮食主产区的扶持力度。因为粮食主产区一直是确保国家粮食供应安全的命脉，保住了粮食主产区的耕地，就确保了国家的粮食安全。从2001年至今，已下达预算的国家投资土地开发整理项目中有超过2/3安排在国家粮食主产区内。13个粮食主产区省份（自治区）共计安排项目1537个，占下达预算项目总数的68％。同时对于经济相对欠发达的中西部地区，支持国家西部大开发、中部崛起和振兴东北老工业基地战略，确保共同、平衡、全面的发展。因此，在全国范围内推进合理的土地整理。
2、制度方面。措施的具体推行离不开制度的可靠保障。在制度建设方面，我国土地整理卓有成效。从2004年下发的《关于改进国家投资土地开发整理项目入库管理的通知》，标志着国家投资土地开发整理项目程序的改革，到《关于加强和改进土地开发整理工作的通知》中的要求“进一步下发项目管理权限，促进合理确定项目管理权责，改进项目管理方式，全面提高土地开发整理工作水平”。土地整理项目管理制度正在改革中不断完善。
3、专业队伍。国土资源部土地整理中心是国土资源部负责土地开发整理工作的直属事业单位，主要体现在国土资源部的力量不断发展壮大。从最初1998年成立时的十几个人，到现在成为国土资源部的大部门，并成为举足轻重的部分。而且专业人员除了数量上的进步还有质量上的提高，国土资源部积极从各高校引进优秀人才，扩充土地整理的专业精干力量。从最开始的试探性摸索到现在有完整制度和配备的体系。土地整理所依靠的专业队伍力量正一步步发展壮大。
4、民众支持。民众的支持是土地整理工作有效开展的群众基础。自土地整理开始，越来越多的民众开始投入到土地整理的潮流中。土地整理的影响力也在逐渐加强。
（二）存在的问题和不足之处
1、土地整理目标单一，重“量”轻“质”，没有注意生态保护。土地整理的总体目标是提高土地利用率，实现土地资源的可持续利用。土地资源可持续利用是个综合的概念，不仅体现在保护耕地数量上，更体现在提高耕地质量及其利用环境上。在我国土地整理的实践中，仍然存在严重的重“量”轻“质”的现象，生态环境保护意识也比较薄弱。如在土地整理项目立项过程中，仍然过分强调数量的增加，而土地质量、生态环境和社会效益等方面往往只作形式上要求。尤其是在当前耕地总量动态平衡的促使下，许多土地整理项目都把能否增加耕地数量作为项目能否立项的主要指标，这是导致土地整理过分注重数量增加的一个重要原因。土地整理应该考虑总体平衡，即数量和质量应该同时跟进。这样才能满足我国社会经济发展对于耕地及粮食的需求。
2、规划未考虑因地制宜，盲目开发的现象仍然存在。在最近的几年中，因各个省在“占一补一”以及各项建设发展占地的压力下，处于生态脆弱区的草地、未利用地的开发整理又形成“热潮”。这些地区未利用地地处气候干旱地区和西南部的高山、高原地带及东北北部地区，生态环境脆弱。如果开发这些未利用地为耕地，一方面往往存在干旱缺水、低温严寒、渍涝、盐碱、风沙、水土流失等多种限制性因素，土地的地力水平低；另一方面是一旦开发方法或开发后利用不当，易产生极为严重的耕地地力退化问题。这样的盲目开发不仅会导致生态环境的破坏，还会导致我国的人地矛盾越来越严重。在此情况下，如何合理规划土地整理用地，防止盲目开发的现象就成为了当务之急。
3、制度建设欠完善。截至2006年我国虽然已出台了全国性的《土地复垦规定》、《土地开发整理若干意见》和一些地方性的法规，但是还没有全国性的法律法规来保证土地整理的全程贯彻实施。所以我国土地整理相关法律法规的发展完善还是需要进一步努力的。
三、土地整理的发展策略
在肯定我国土地整理取得成就，并分析突出问题的基础上，应该取长补短。确定未来几年土地整理的发展策略，保证我国土地整理向健康合理的方向发展。
（一）继续协调完善法律
我国虽然已经存在了土地整理相关方面的规定，但是还没有土地整理方面的相关法律。因此，在当前条件下，要加大立法进程，立足现实，在充分总结全国和地方性土地整理规定、意见的前提下，尽快制定出一条适合我国国情的土地整理方面的法律，为未来的土地整理工作提供更为坚实的保障。
（二）加强土地整理规划
缺乏统一规划的土地整理是一盘散沙。只有加强规划，合理推动各地区的土地整理，才能统筹兼顾，实现土地整理全国范围内的全面进步。而建立科学的土地整理规划又要求我们做到：实现地区局部的合理规划和全国范围内的总体规划。只有把这两个规划有机结合，全国的土地整理工作才能有理有条，大踏步向前进。
（三）将科技应用于土地整理
高水平的科技支撑是土地整理高效运行的可靠保障。首先要加大投入，促进科技创新，既加强国外先进的土地整理案例的研究，又加强国内土地整理典型的剖析，创新土地整理的理论、方法、模式和手段，更加强应用技术的研究。然后是要加强科技的转化力，使科学技术的力量切切实实地运用到土地整理的过程中来。
（四）争取更大范围内的群众支持
公众参与土地整理项目，可直接了解项目各方面的情况，提出意见，起到弥补单纯技术研究的不足，使规划方案更加可行，设计更加科学，实施更为顺利。土地整理项目的实施是建立在坚实的群众基础上的，农村土地整理项目中应引进公众参与方式，让农民加入到土地整理项目的全过程。在项目区选择及规划确定以后要及时公示，当土地整理工作触及农民利益时，要给予农民适当的补助。
（五）全面开展土地整理，土地整理的“质”和“量”两架马车并驾齐驱
我国在今后进一步实施耕地总量动态平衡的过程中，要注意确保利用耕地生产的农产品安全，切实做到土地开发整理等方式补充的耕地与所占用耕地的数量和质量相当。这就要求我们首先应对开发整理增加的耕地进行地力鉴定。其次应加强对开发整理区内耕地的环境管理。这样才能真正实现土地整理的动态平衡。
参考文献：
1、樊闽.中国土地整理事业发展的回顾与展望[J].农业工程学报,2006(10).
2、朱红波.深入开展土地整理的几点思考[J].国土资源科技管理,2008(1).
3、关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知[Z].国土资发[2008]176号.
（作者单位：中国人民大学公共管理学院）
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