关于农业土地征用问题引发的思考
摘要：随着我国经济的发展，城市化进程的加快，农业土地征用变成了热点话题。计划经济下的土地制度及征用政策在现行的经济环境中呈现许多不足，文章针对土地征用存在的问题进行了制度性反思，并提出相关建议。
关键词：土地征用；公共利益；产权
一、我国土地制度和征地制度改革的历程
在漫长的封建社会里，我国一直实行的是封建土地私有制。新中国成立后的最初，我国并没有废除土地私有制，而是经过一系列改革或运动，逐步建立并以宪法和法律的形式明确劳动群众集体所有制的。
通过1949-1952年的土地改革，没收地主富农阶级土地，无偿分配给无地少地的农民，把封建土地所有制变为农民土地所有制，实现了“耕者有其田”。从1952年底、1953年初，到1957年，我国开始了农业合作化运动，逐步将农民土地私有制改为农业生产合作社集体所有制。接着从1958年开展人民公社化运动，将农业生产合作社集体所有制改为人民公社所有制及后来的“三级所有、队为基础”制度。自1978年改革开放以来，我国对农村经济体制又进行了改革，推行家庭联产承包责任制，但集体所有制并没有发生根本变化。此后，从1982年的五届人大五次会议通过的《宪法》及1988年修订的《土地管理法》都进一步明确了这一制度，即我国实行的是土地社会主义公有制，包括全民所有制和劳动群众集体所有制。
我国土地征用制度的建立始于1953年政务院颁布的《关于国家建设征用土地办法》。1954年宪法中也规定了土地征用制度。宪法第13条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或收归国有。”党的十一届三中全会以后，为了适应经济发展的要求，
我国在1982年大幅度修改了《国家建设征用土地条例》。1986年6月25日全国人大常委会又通过了《土地管理法》，该法基本沿用了《国家建设征用土地条例》对土地征用的基本规定，成为我国土地征用工作的基本依据，同时《征用条例》废止。1983年3月新修订的《土地管理法》对原有的土地征用制度又做了较大修改。现行宪法中关于“土地征用”的规定和《土地管理法》的第4章“国家建设用地”一起构成了我国土地征用法律制度的基本框架。此外，1998年12月27日国务院发布的《土地管理法实施条例》，也是我国土地征用制度的重要组成部分。
二、我国土地征用过程中存在的问题
党中央、国务院在中央农村工作会议和相关意见中曾多次指出“加强土地利用总体规划和城镇建设规划的管制，禁止随意修改规划，滥占耕地，要区分公益性用地和经营性用地，合理确定补偿标准，妥善安置农民。”“进一步完善农村土地征用办法，逐步建立符合社会主义市场经济要求，有利于经济社会协调发展、有利于保护耕地、保护农民利益的土地制度”等。虽然政府三令五申，法律政策一改再改，但我国在土地征用上依然存在着许多问题。
（一）土地征用制度不适应社会主义市场经济发展要求
计划经济时代，无论是国有土地还是集体土地，都不是商品，不能买卖，建设土地由国家统一划拨。改革开放后，我国开始实行社会主义市场经济，土地作为一种生产要素，既有流动的必要，也有等价交换的要求，其价值也逐渐受到重视。而现行的征地制度和政策基本上是计划经济条件制定出来的，政府仍然运用征用制度维持其土地使用权市场的供应，人为地遏制农村土地使用权市场的建立和成长。国家对农民集体所有土地的征用，仅是行政行为，而不是市场行为，不适合社会主义市场经济的要求。
（二）征地补偿存在诸多问题
1、补偿的费用测算方法不科学。国家在征地时，只按照现用途给与包括耕地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费在内的产值补偿。即便按照法律规定的最高限额即征地前3年平均产值的30倍计算，也无法与集体土地长期而有保障的使用权、收益权相对等。
2、补偿的标准制定不合理。《土地管理法》规定：“征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6倍-10倍。”“…安置补助费标准，为该耕地被征用前3年平均年产值的4倍-6倍。”“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。”这样的补偿标准比较低，并因倍数的不确定导致征地补偿标准在实践中难以有效执行。这种状况不仅为地方政府低价征用、高价出让提供了经济便利，也为土地征用审批者和申请者提供了寻租可能。
3、征地后农民的安置保障问题。耕地不仅是生产粮食等农产品的自然资源，而且承担着农民就业、农民生活最低保障和农村公共事业费用支出等社会保障功能。集体土地被征用后，农民失去了就业机会和基本生活保障，只能转向第二、三产业。城市里国企转轨改制，下岗职工越来越多，乡镇中第二、三产业尚在起步阶段，劳动力吸纳有限。这样的形势致使农村剩余劳动力很难找到谋生手段。
三、对于我国土地征地过程中出现问题引发的思考
（一）集体土地所有者缺位问题
1、集体土地所有权对土地制约力度不够。《土地管理法》规定，土地征用的对象只能是集体所有土地，集体土地所有权应由农村集体经济组织成员集体掌握，即土地农民集体所有，并将集体土地的经营管理者规定为村集体经济组织或村民委员会、村内集体经济组织或村民小组、乡镇集体经济组织。但是目前我国农村大部分地区的集体经济组织已名存实亡，所谓土地农民集体所有，实际上异化为乡村干部小团体所有，出现集体土地所有权主体虚位或易位。这种状况不仅农民的正当利益得不到保障，还导致部分人乘机利用土地征用大发横财，不合理征地行为有增无减，土地资源大量流失。
2、集体土地产权主体不明确。《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》以及《农业法》等都明确指出，我国农村的土地归农民集体所有，但却没有明确集体指的是哪一级、哪个组织。《宪法》中的集体土地产权被笼统地界定为集体所有。《民法通则》第七十四条第二款规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业合作社等集体经济组织或村民委员会经营管理。已经属于乡镇农民集体经济组织所有的，可以属于乡镇农民集体所有。”《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”可见，集体土地产权主体不明确产生所有者主体多元化，造成不同土地所有权主体之间的冲突，遇见权利时，各个主体相互争夺，遇到责任时，土地往往无人负责。集体土地所有制处于既非私，又非公的尴尬境地。
（二）如何界定所谓的“公共利益”
国家为了公共利益，征用农民集体所有的土地由其必要性和合理性。但我国现行法律对征地目的、征地范围的规定过于原则，缺乏可操作性。《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”这就赋予了国家土地征用权是带有强制性的行政行为。无论是国家公益性建设项目，还是经营性项目，从国家重点建设到个体企业用地，凡涉及占用集体土地，一律动用国家征地权，远远超过“为公共利益”这个范围。加上“公共利益”指代对象不明确，所有征用集体所有的土地都化作为“公共利益”，致使各种非“公共利益”项目也都要求征用集体土地。
西方经济学家认为公共物品在消费上具有非竞争性与非排他性的特征，又将其划分为纯公共物品和准公共物品两类，包括国防、公共安全、能源、水利、道路交通、电力电信等。综上所述，国家重点社会基础设施的建设可以征用土地，而一般性基础设施建设（房地产、商业、娱乐等）则不应在征地范围内。
（三）国家土地所有权与集体土地所有权地位存在着法律悖论
从《宪法》、《民法通则》和《土地管理法》的相关规定来看，国家、集体和农户都是土地财产关系中的主体；在民事法律关系中，他们的地位是平等的。《宪法》第十条第三款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给与补偿”；《土地管理法》第二条规定，“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”这样就存在一个悖论：国家所有权高于集体所有权，集体土地所有制是国家所有权的派生物或低级形态。国家可以凭借其立法权、行政权将集体农地转为建设用地，却不能使国有土地转变为集体土地。两个平等的权利主体变成了不平等的主体，在征地的单向作用下，农村集体和农民根本没有机会和实力来尽可能大地争取自己的权益和保护自己的合法经济利益。
四、解决土地征用过程中存在问题的建设性意见
农民是目前我国人口的主体，正确对待农民的土地权利，完善集体土地所有制和土地征用制度，事关国计民生、社会稳定。
（一）改革和完善土地征用制度
加快农村土地产权制度建设，合理界定和安排产权，使农村土地占有权、使用权、收益权及处分权都做到有法可依，有规可循；修改现有法律法规，界定合理征用范围。严格区分公益性和经营性用地，对公益性用地，由政府向土地使用者直接征用。对经营性用地，采用市场化机制供给。
（二）确定合理补偿标准
根据土地类别，按地貌可划分为山地、高原、丘陵、盆地、平原等；按经济用途，可划分为耕地、园地、林地、草地、滩涂等；按地理区位可划分为沿海、内地、城郊等；按商品属性可分为建造住所的宅基地、提供粮食的耕地、有周期性经济收入的土地（包括园地、林地、草地、养殖水面）以及荒山、滩涂等。建议建立土地价格评估中介机构，以土地市场价值为基础，重新确定土地补偿标准。
（三）完善土地市场，修正扭曲的土地价格
土地市场不健全和土地价格的人为压低是造成农地非农化过程中各种问题的重要根源，抑制农地过度非农化的有效途径就是建立和完善土地市场。北京大学周其仁教授提出要“结束单一国家征地制度，发展农地转用市场”，对农用地市场和非农业建设用地市场应采取不同的措施加以培育。农用地市场主要是集体土地所有者对农用地的出租、出让，具备条件的农村可以将承包制变为租赁制，变土地无偿使用为有偿。对农村集体非农业建设用地，采取引导与规范相结合的方式，把集体非农业建设用地交易引入规范化的管理轨道。
（四）安置失地农民，提供社会保障
由于土地对农民具有就业、基本生活保障、社会福利等多重功能，土地被征用后，要解决的问题是向被征地农民提供长期的生活保障，并根据当地社会经济发展状况和市场需求，以及被征地农民的个人本身的具体情况，进行多种途径的安置。具体做法包括安置就业、加强职业技术培训、完善就业服务体系等；最为重要的是建立完善社会保障，建立征地政府基金，对失地农民进行保险安置。
参考文献：
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2、蒋省三,刘守英.土地资本化与农村工业化——广东省佛山市南海经济发展调查[Z].国务院发展研究中心.
3、曲福田,冯淑仪,诸培新,陈志刚.制度安排、价格机制与农地非农化研究[Z].南京农业大学中国土地问题研究中心.
4、汪晖,黄祖辉.公共利益、征地范围与公共补偿——从两个土地投机案例谈起[Z].浙江大学农业现代化与农村发展研究中心.
5、刘卫东,楼立明.对我国土地征用及其管理现状的反思[J].浙江大学学报(农业与生命科学版),2004(1).
（作者单位：长春师范学院经济学院）
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