关于实行会计委派制的思考与建议
摘要：会计委派制是政府部门或企业产权所有者委派会计人员监督资产经营和财务状况的一种财务管理方式，是现阶段规范我国会计工作秩序的有效手段之一。文章立足我国实际情况，阐述了会计委派制的形式，分析了推行会计委派制的积极作用，指出了实施会计委派制存在的主要问题及具体对策，对完善会计委派制具有重要意义。
关键词：会计委派制；监督；财务管理
一、会计委派制的概念
（一）会计委派制的概念
会计委派制是政府部门或企业产权所有者以所有者身份，委派会计人员代表政府或企业产权所有者监督国有单位或集体企业资产经营和财务状况的制度。受派会计人员由政府部门或产权所有者统一委派、任免和管理，其组织关系、人事关系、工资福利待遇等均由政府部门或产权所有者负责，游离于受派企业的控制之外，使得会计人员在企业中能更好地履行会计核算和会计监督职能，真实地反映企业的经营核算、成本费用等经济状况，提供真实可靠的会计信息。
实施会计委派制后，政府部门或企业产权所有者还可以将一部分终极监督权让渡给独立于企业的专业会计人员，由他们对企业的经营活动进行监督，这样既解决了所有者无动力进行监督的缺陷，又可以以较低的成本对所属企业进行有效地监督。
（二）委派会计的职责与权限
为使委派会计人员能有效行使其反映和监督的职能，必须赋予其相应的职责和权限。会计委派机构、会计管理机构、被委派的会计人员以及所服务的对象都必须明确委派会计的职责和权限，同时还应根据委派会计的职权确定其业绩考核标准，并在委派合同中明确规定。
委派会计人员的主要职责如下：
1、监督所服务单位国有资产的营运情况，对国有资产流失承担相应责任。
2、监督所服务单位的财务收支活动，对上报的财务报告的真实性、合法性负责。
3、监督所服务单位执行国家财经纪律情况，对违反财经纪律的行为承担责任。
委派会计人员的主要权限包括：
1、审核被服务单位对外报送的财务报表，并与单位主要领导人共同确认其真实性和合法性。
2、参与拟定所服务单位的财务管理制度、规定，监督、检查各项财务运作和资金收支情况。
3、对重大财务收支项目，与单位主要领导人联合签字批准。
4、参与拟订所服务单位的年度预算方案、决算方案、分配方案。
5、审核所服务单位的新项目投资可行性报告和重大经济合同。
二、会计委派制的主要形式
目前，会计委派制在我国尚没有完整的制度和模式，各单位应根据实际情况因地制宜地选择最合适的形式。会计委派制的主要形式有以下三种：
（一）直接委派制
直接委派制是指由政府委派机构直接向企事业单位委派会计人员。管理原则是“会计机构、会计地位、会计职能三不变”。对委派会计的编制、工作调动、专业职务、人事档案、职务晋升、工资奖金、福利等均由委派机构实行统一管理，受委派会计人员不享有任职单位任何福利待遇，受委派会计人员的任免、聘用考核、奖惩管理、监督均由委派机构统一进行。委派范围一般为政府机关、行政事业单位及部分国有中小型企业。
（二）集团内部会计委派制
集团向下属企业委派财务负责人，将下属企业财务负责人的管理权限收归集团，受派财务负责人的职责、待遇、考核、奖惩、调动等均由集团总经理负责，总经理室直接颁发聘书，受派人直接对总经理室负责。集团对受派财务负责人进行定期考核。根据考核结果作为受派人工资、奖金、职务升降、解聘、续聘的依据。
（三）委派财务总监制
财务总监的委派主体可以是产权主体，如国有资产管理局、资产经营公司、董事会等，也可以是政府机构。财务总监的人事关系由委派方直接管理，管理方式是：公开招聘，统一管理，集中使用，定期轮换。财务总监的报酬和福利待遇由委派方支付，不与受派单位的经济利益挂钩，受派会计不得享受受派单位的任何报酬和福利。财务总监的考核、奖惩、任免均由委派方负责。
三、实行会计委派制的利弊分析
（一）实行会计委派制的积极作用
从目前会计委派制的实施情况看，推行会计委派制对于健全市场经济体制、规范市场经济秩序、强化会计监督职能、提高会计信息质量、加强预算外资金管理、从源头与制度上遏制和防止贪污腐败现象的发生等方面都起到了积极作用，主要表现在以下方面：
1、提高了会计信息质量。会计委派制规定了会计人员的职责及考核标准，调动了会计人员的积极性，使会计人员能站在比较公正的立场上进行会计核算和监督，彻底改变了“领导定调子，会计填数字”的现象。在预算外资金管理方面，会计委派制有效保证“收支两条线”的真正落实，较好地维护了会计信息的真实性、准确性和及时性。同时，由于业务集中、经费集中，也为基层单位实行会计电算化创造了条件。
2、强化了会计监督力度。实行会计委派之前，会计人员属于单位的人，其切身利益与单位密切相关，升降去留都掌握在单位行政领导人手中，会计人员依法办事存在后顾之忧，遇有违法事项，只能是望法兴叹，敢怒而不敢言。实行会计委派制后，会计人员的归属关系发生了质的变化，会计人员的个人利益不再受制于服务单位，能相对独立地依法履行会计的监督与管理职能。
3、增强了会计人员服务意识。会计人员被委派后，一方面要站在国家或企业产权所有者立场上，对所在单位的经济活动实施会计监督，维护国家利益；另一方面也要及时、准确地处理会计事务，维护单位的合法权益。会计人员既相对独立，又要顾全大局，积极协助单位增收节支，帮助单位解决呆账、滥账、白条抵库等问题，且受派会计人员的服务意识越强烈，越有利于发挥其监督作用。
4、突出了会计工作主体地位。过去在一些单位，由于会计监督职能弱化和一些历史形成的原因，财会人员仅仅是一个记账工具，毫无监督控制可言。领导批条、出纳付款、会计记账几乎是会计工作的全部内容。实行会计委派制后，财会流程变为“会计审查-领导审批-出纳付款”，会计控制源头，严格财务管理，加强会计监督，预防和制止了经济犯罪及腐败行为的发生，使会计工作主体地位明显增强。
（二）当前会计委派制存在的主要问题
会计委派制在现阶段是规范我国企业会计工作秩序的有效手段之一，这种制度改革了会计人员管理体制，建立了有效的适应现代发展需要的会计监督体系，进而从根本上克服了以往会计管理体制中的种种弊病，促进了我国社会主义市场经济秩序的繁荣和发展。但在其试行过程中还存在许多不足之处，主要存在以下问题：
1、会计委派制缺乏法律依据。到目前为止，我国还没有哪条法律规定会计人员应采用委派制。
2、委派会计参与企业内部管理的积极性不高。从企业的角度讲，财会部门是企业经营管理不可分割的一个职能部门，会计人员对企业的生产经营活动除要履行核算、监督职能外，还要实施分析、预测、控制、决策等管理手段。但委派会计人员的主要职能是监督，虽然也存在一定程度的管理职能，但相对企业自身的会计人员而言，该管理职能被弱化了，这是因为作为委派的会计人员，其最主要的目标是保证受派单位的收支活动不违法，只要做到这一点，委派会计的目标就实现了，所以委派会计受其自身目标的限制，参与企业内部管理的积极性不高。
3、委派会计与经理层串通作弊的问题。实行会计委派制后，如果委派会计的收入与所在企业利益仍有一定程度的挂钩，那么委派会计为了自身的利益难免会弱化其监督职能，他们同样会与受派单位达成某种默契，提供虚假的会计信息，即便是在两者利益不挂钩的情况下，受企业经理层的重金利诱，委派会计仍有可能铤而走险，与单位领导串通作弊。所以，实行会计委派制虽然使得原处于同一利益共同体的单位领导和会计人员相互分离，客观上减少了会计人员与单位领导串通舞弊现象的发生，但它并不能从根本上杜绝这一现象的发生。
4、会计委派制的制度建设尚不规范。目前会计委派制的制度建设尚不规范，会计实行委派后，对委派会计的后期管理就越发重要，委派会计的各项基本管理制度（如建档、报告、轮岗、激励约束制度等）的建设和贯彻是后期管理的核心，但目前我国这方面的工作还不完善。
5、缺乏有力的委派会计管理机构。会计人员实行委派制后，会计管理的格局发生了变化，对会计的管理由“分散型”变为“紧密型”，与会计人员的关系由“业务指导”变为“业务领导”。为适应这种变化，迫切需要有专门的、健全的管理机构做具体的管理工作。但从目前各地试行的情况看，大多是委托各级财政部门的会计科（股）对委派会计进行管理，人员少，管理薄弱。
四、完善会计委派制的建议
（一）统一思想，正确认识会计委派制
从目前试行的情况来看，会计委派制确实能够有效地解决当前经济生活中会计信息失真、税源流失等问题，但我们依然要看到会计委派制的局限性。对于试行工作中出现的一些问题，要正确地加以区分，不能因为个别问题的存在就全盘否定会计委派制，而应统一思想，积极地支持会计委派制，并根据各地的实际情况选择相应的会计委派制方式，及时总结经验和教训。
（二）完善财会法规，规范委派行为
针对会计委派制缺乏相应法律依据的问题，建议中央财政部门根据各省、市运行情况，尽快制定全国性的《委派会计管理暂行条例》，对会计委派制的委派形式、程序、对象、范围以及委派会计人员的职责、权限、义务等依法进行规范，做到以法管人，对委派人员应实行统一任用、统一管理、统一薪酬，并利用社会审计力量对委派会计人员进行监督和业务审查。
（三）完善管理机构，发挥职能作用
会计委派制改变了原有的会计管理格局，必须加大会计监督和管理力度，从组织上保证会计委派制的顺利实施。一是要将委派会计人员的人事关系、编制、工资福利、升迁晋职等纳入统一管理，真正解除委派会计人员的后顾之忧。二是要加强管理人员的配备，选拔素质高、责任心强的干部从事会计管理工作，并保持相对稳定。三是要赋予财政部门一定的职责权限，保护委派会计人员的合法权益。四是要引入竞争机制，建立合理有效的激励机制，调动会计人员的积极性。
（四）明确职责权限，强化会计监督
委派会计有效行使反映和监督的职能，需要具有相应的职责权限。委派会计人员代表政府和主管部门行使会计监督权，是监督的主体，受派单位及其负责人是被监督的对象，是监督的客体，但委派会计人员必须在服务中监督，在监督中服务，对于违反会计法规和财经纪律的行为必须予以抵制。明确界定单位行政负责人与会计双方的权限，强化会计监督，保证委派会计人员的职权不被削弱。
（五）加强跟踪管理，增强服务意识
加强对委派会计的跟踪管理和考核，强化委派会计的服务意识，是防止委派会计人员以权谋私的有效措施。管理部门对委派会计人员要定期进行业务知识、政策法规及组织协调能力等方面的培训，不断提高委派会计人员的政策水平和业务能力。对委派会计要进行轮岗交流，一般会计人员也要视具体情况进行定期轮岗。委派会计人员在被委派企业任职期满时，要实行离任审计制度，客观、公正地评价委派会计人员在任期内的工作情况，以促进受派单位尊重委派会计人员，积极配合会计委派制工作的开展。
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（作者单位：南阳理工学院）
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