扬州市转变政府职能 推进体制创新的路径选择
摘要：改革开放30年来，扬州市在经济、社会、政府建设等方面取得了骄人的成绩，但也存在不少问题。文章主要分析了目前扬州市在转变政府职能、实现体制创新方面存在的问题，并在此基础上提出了相应的对策建议。
关键词：扬州；政府职能；体制创新
扬州，地处江苏省中部，东与泰州、盐城交界；西与南京市六合县和安徽省天长市接壤；南临长江，与镇江隔江相望；北与淮安毗邻；中有纵贯南北的京杭大运河与万里长江在这里交汇，历来是水陆交通枢纽。现辖广陵、维扬、邗江3个区，江都、高邮、仪征3个市和宝应县。全市共有87个乡镇，11个街道办事处，总面积6634平方公里。自1978年实行改革开放以来，扬州市的经济发展也取得了很大的成绩。
一、扬州市改革开放30年所取得的成绩
回顾改革开放30年来扬州经济发展的变化，我们可以看到扬州市近30年所取得的辉煌成绩：
（一）经济持续高速增长，综合实力明显增强
2007年全年地区生产总值达到1311亿元，同比增长15.7％，其中，工业总产值达到3600亿元，同比增长44％；农业增加值首次突破100亿元，农民人均纯收入6586元，比去年同期增长13.3％；服务业增加值462亿元，同比增长16.1％。另外，润扬大桥的竣工通车、扬州火车站的投入使用以及扬州市出口加工区的封关运行等加强了扬州与外界的联系，而“烟花三月”国际经贸旅游节的成功举办，也加快了扬州市招商引资的步伐，2007年全市协议注册外资33亿美元，同比增长34.7％，注册外资实际到账11.45亿美元，增长49.7％。亚星、工艺美术集团、金茂化工医药集团等企业的重组、农村税费改革及税收精细化征管和非税收入管理制度改革等进一步促进了市场经济体制的全面深化和完善。
（二）科技、教育、文化、卫生、体育、环境等社会事业取得全面进步
2007年全市组织实施省级以上科技计划项目418项，落实省级以上火炬、星火计划项目103项，国家火炬计划扬州汽车及零部件特色产业基地获得科技部批准以及部分孵化器的建立等进一步增强了扬州市的科技创新能力。另外，扬州市的教育事业也取得了较大进展，义务教育入学率保持100％，高中教育毛入学率达87.6％，扬子津科教园区的投入使用等促进了扬州市中高等职业教育的发展。再者，扬州市城市建设和环境整治力度加大，通过建立污水处理厂和垃圾填埋场等不断改善扬州的人居环境，并使扬州在2006年荣获中国唯一的“联合国人居奖”。除此之外，有线电视数字化改造工作的有序推进和全市疾病预防控制、卫生监督和公共卫生信息网络体系的建立以及全市乡镇农村体育健身工程的投入使用，进一步提高了人民的生活水平，促进了扬州市社会事业的持续稳定发展。
（三）精神文明和民主法制建设不断深入，政府自身建设进一步加强
近年来，扬州积极推进“城市文明建设行动计划”，广泛开展“八荣八耻”教育、“百万市民学礼仪”和窗口行业、服务部门共铸诚信等活动，提高了市民的素质和文明程度。加强村民自治建设和社区建设，广泛开展普法教育，加强社会治安的综合治理和安全生产工作。坚持依法行政，不断完善行政执法责任制。加强行政审批制度改革，归并市直部门的行政许可职能。开展了行政权力公开透明运行试点，加大政府的政务公开力度，提高了政府公开电话和“寄语市长”的回复率和办结率，所有这些促进了公共服务型政府建设的不断深化。
综上可知，在30年的改革开放历程中，扬州市的各项建设都取得了突飞猛进的发展。但与深圳、广州、上海等发达城市相比，还面临较大的经济发展压力。而作为经济建设的规划者和领路人的政府责任重大。近年来，扬州市虽然在行政体制改革、政府职能转变方面取得了很大成绩，但距离全面建设小康社会的目标还相差甚远，扬州市转变政府职能，推进体制创新的任务仍然异常艰巨。
二、扬州市在转变政府职能，实现体制创新方面所存在的问题
当前，随着改革的不断深化，扬州市在转变政府职能，实现体制创新方面已经做了很多工作，也取得了很大成绩，但还存在很多问题需要解决。
（一）错位严重
经过30年的改革开放，扬州在经济发展的同时，政府管理体制也发生了很大变化，但行政管理体制改革滞后于经济体制改革，政府还没有找到自己的准确定位，出现很多错位现象。首先是政府职能定位先天缺陷。长期以来，在社会实践中，政府一直承担着经济管理的职能，而忽略了其为社会公众服务的公共服务职能。其次是职责“错位”。在市场经济条件下，政府、企业、市场和社会在经济发展中有不同的分工，也应在各自岗位上发挥不同的作用。但在实际操作中，政府经常以“全能者”的身份出现，管了很多不该管、管不了也管不好的事情。最后是主次“错位”。在市场经济体制下，政府主要应该承担宏观调控职能，但在实践中，政府却侧重于执行职能，对本应规划、监督的重复建设等行为视而不见，却把大量的精力放在对日常事务的处理上，不能有效发挥政府的宏观调控职能。
（二）“缺位”不少
扬州市政府在介入市场有效领域的同时，也出现了一些“缺位”现象，对属于自身职能范围内的事情没有尽到责任，例如，由于财力受限，对社会提供的公共产品比较匮乏，用于公共服务的支出偏低，不能满足整个社会生产发展的需要。具体表现在基础设施的建设方面，投入力度还不够，导致基础设施建设之后，给人民的生产和生活带来不便。在教育方面，扬州城乡差距还比较大，城镇居民的教育硬件和软件环境要比农村优越得多。在医疗方面，虽然农村现在也开展了合作医疗，但与城市相比，保障的水平还比较低。在社会保障方面，社会保障覆盖面比较窄，社会救济资金不足，导致很多低收入人群的基本生活得不到保障，贫富差距悬殊。另外，个人保险意识较差，特别是在农村，还是传统的“养儿防老”理念，这在一定程度上影响了社会保险机制的正常运行。
（三）“越位”太多
目前，管理定位模糊也使得政府“越位”现象依然存在，政府干预了很多本来不应该干预的领域，例如，对私人产品的生产和提供过多参与，浪费了大量的人力物力，也影响了政府正常职能的有效发挥；政企不分，政府用公共财政参与企业的盈利性项目投资，并凭借手中的行政权力对企业的生产发展“指手画脚”，甚至依靠权力向企业转嫁政府的财政亏空，严重影响企业发展的自主性，扭曲市场机制的有效运转。
（四）行业协会等中介组织市场化程度不高，非公有制经济发展不充分
目前，政府对行业协会等社会中介组织在市场经济中的作用认识不足，虽然近几年来扬州市政府也制定并出台了一些支持、培育、发展和规范管理行业协会的意见和措施，但由于贯彻执行力度不够，在一定程度上也制约了行业协会等社会中介组织的发展，使其难以发挥行业协调和自律功能。除此之外，政府对非公有制企业的发展设置的关卡较多，对中小型非公有制企业提供的创业辅导、技术支持和员工培训等社会服务体系极不完善，再加上政府的管理和监控力度不够，使得部分非公有制企业管理制度不规范，在企业经营发展中出现偷税漏税、逃废债务及劳资关系紧张等问题，严重制约了非公有制企业的发展。
由上可知，扬州市在政府职能转变和体制创新方面还存在不少问题，这在一定程度上影响了扬州市经济建设目标的实现。因此，我们必须在科学发展观的指导下，进一步转变政府职能，加快体制创新。
三、扬州市转变政府职能、加快体制创新的路径选择
在科学发展观的指引下，要进一步转变政府职能，实现体制创新，需要从以下几个方面做出努力：
（一）科学定位政府职能
首先，从经济领域来看，扬州市政府要转变角色，从市场竞争的主体转向制度的保障者、环境的缔造者和公正的仲裁者。其次，从社会领域看，扬州市政府要在提供直接救济的“慈父”与提供间接帮助的“组织协调者”之间寻求一个平衡点。最后，从公共服务领域看，政府要树立现代政府理念，整合政府机构，加大政府对公共服务的投入，积极推行电子政务，改变政府现有的管理组织形态。
（二）加强政府自身建设，推进行政管理体制改革
首先，健全和完善行政管理决策机制，严格规范政府决策程序，优化决策环境，强化决策责任，确保决策的正确性和有效性，减少盲目性。其次，进一步缩小行政审批范围，完善行政审批方式，规范行政审批程序，使之简单快捷、公开透明、科学严谨。同时，推进投资体制改革，逐步缩小政府对投资项目的核准范围，健全并规范核准制和备案制。并加强投资监管，建立有效的政府投资责任追究制度和社会监督机制。最后，建立和完善干部实绩考核评价制度，将公共服务水平作为考核政府绩效的重要指标，并加强绩效的审计，以促进公共服务的社会效益最大化。进一步推进扩权强县改革，优化组织结构，从县级行政区划合并调整、“公车改革”、“公务员财产申报制度”、“公共政策制定过程改革”等多方面切入来降低行政成本。另外，加强作风建设，建立健全权力规范和监督制度，努力建设一支廉洁奉公、勤政为民、业务精通、作风优良的公务员队伍。
（三）进一步深化改革，建立健全社会保障体系
政府应强化责任意识，加强社会保障公共服务体系建设，提高社会保障水平。首先要继续完善基本养老保险制度，并加强对特殊困难群体的社会保障，逐步把失地农民和进城务工人员纳入城镇社会保障体系。着力构建以城镇职工基本医疗保险制度为主体，单位医疗补助、职工医疗互助和社会医疗救助等为补充的多层次的医疗保险体系。完善农村新型合作医疗制度，加大对农村医疗卫生的投入力度。发动社会各界的力量，加大对贫困地区的帮扶力度，尽快建立并完善生活、医疗、灾害、教育等一体化的社会救助体系。加强对社会流浪乞讨人员的救助管理，对其开展法律援助和心理疏导咨询。政府应以提高老年人福利服务为重点，在基层福利服务体系的基础上，进一步完善社会福利服务体系。
（四）大力培育和发展行业协会（商会）和市场中介服务机构
按照“政会分开”原则，改革行业协会（商会）管理体制，优化发展布局，完善行业协会（商会）在推动政府职能转变、促进行业健康发展和规范市场经济秩序等方面的职能，加快建立与扬州市产业结构和社会发展相适应的行业协会（商会）体系。按照“依法、公平、平等、竞争”的原则，推进中介组织市场化进程，重点发展一批市场化、专业化、品牌化的律师、会计师、审计师事务所和资信评估与公证、咨询、市场开拓、设计、代理和资质认证等中介机构。
综上所述，政府职能转变与体制创新是一个系统工程，涉及到方方面面的问题。扬州市作为古代文化与现代文明交相辉映的人居城市，必须按照十六大和十七大报告的要求，学习和借鉴国内外先进理论和经验，与时俱进，努力把扬州市政府建设成为适应社会主义市场经济需要的新型服务型政府、法治政府、责任政府、电子政府和阳光政府。
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（作者单位：扬州环境资源职业技术学院经贸系）
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