对于“代建制”的认识与思考
摘要：《国务院关于投资体制改革的决定》出台后，各地、各部门加快推行了政府投资项目“代建制”。“代建制”在实现控制投资、提高投资效益，防止腐败等方面起到了非常重要的作用，但同时也逐渐显露出一些问题。文章介绍了“代建制”的概念和作用，明确了“代建制”所面临的问题，并提出了一些应对措施。
关键词：政府投资项目；“代建制”
近几年，我国基础设施和城市公用事业建设发展迅速，在政府投资的建设工程领域试行的“代建制”项目管理模式得到了广泛地运用。2004年《国务院关于投资体制改革的决定》出台后，明确提出了“对非经营性政府投资项目加快推行-代建制”。“代建制”在整顿建筑市场，提高政府投资效益等方面起到了非常重要的作用。因此明确“代建制”面临的问题并思考应对措施对提高我国项目管理水平和培育项目管理服务市场有深远意义。
一、“代建制”的基本概念
“代建制”是指将项目建设人与项目使用人分离，由项目出资人按照建设（使用）单位提出的使用与功能要求通过公开招标等方式选择专业化的项目建设管理单位（代建单位），委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其他企业负责建设实施的组织管理工作，控制项目投资、保证质量和工期等建设全过程，项目竣工后交付使用人的项目建设管理制度。
二、“代建制”的主要作用
“代建制”实现了政府投资项目实施过程中“投资、建设、管理、使用”相分离，将内部委托代理关系转化为外部委托代理关系，采用多道环节的招标采购，创造了公平竞争的市场环境，大量减少了由政府专门组建项目管理机构对投资的项目实施进行管理所付出的成本，并且实现了项目管理机构的专业化，有利于提高工程建设整体的管理水平，更好地发挥项目的投资效益，保证了工程的质量。“代建制”在透明公平的环境下进行招投标，使项目的投资者和建设者相分离，能够从机制上隔离行政权力与市场资本，增加了腐败的成本和风险，有助于遏制腐败。
三、当前政府项目“代建制”存在的问题
第一，对“代建制”认识不够深入。一些部门和单位对“代建制”缺乏正确、全面的认识，导致在建设活动中，没有实际的对工程的管理决策权，预期的“建、用”分开的局面无法实现，使项目管理出现混乱；另外，“代建制”应实行全过程、全方位、整体化和系统化的代建管理。
第二，代建主体不能适应“代建制”的要求。大部分代建单位都隶属于政府部门，使“代建制”出现了行业保护主义、地方保护主义现象及政企不分、产权不明的现象，使得市场化运作不能正常进行；目前代建机构普遍规模较小，核心竞争力不足，从业人员素质不高；一些代建主体为了自己的利益，片面压低投资，降低施工标准，严重影响了政府投资项目的建设质量和投资效益。
第三，“代建制”相关法律政策和管理体系不完善。实行“代建制”的关键在于选择具有专业素质的代建人，用经济合同以及法律手段来约束代建单位执行合同约定的代建任务。在我国政府投资项目“代建制”中，存在诸多法律和政策的缺陷。同时，关于“代建制”相关管理体系还不健全。欠缺代建主体的责任追究机制，代建单位的利润机制缺乏激励性，降低了代建单位的能动性。
四、对“代建制”发展的几点建议
第一，加大宣传教育，深入了解“代建制”。相关部门应加大宣传和教育力度，使项目参与各方了解“代建制”的各种要求。政府投资项目投资各方应真正了解“代建制”在项目管理中的巨大作用，认识到推行“代建制”是政府投资体制改革进一步深化的必然趋势，纠正不规范的代建行为，推动“代建制”的健康发展。
第二，深化体制改革，建立现代企业制度。实行“代建制”需要代建企业引入政企分开、产权明晰、管理科学、自主经营的现代企业制度，采用合伙人或股份制的形式对企业体制改革，深化企业的人事制度改革和分配制度改革，加强企业员工的凝聚力，才能够适应未来社会发展的需要。
第三，加强人员素质，增强企业核心竞争力。应有完整的人员聘用、考核激励和培训计划，相关部门应建立相应的专门培训机构，增强企业核心竞争力，拓宽代建服务的范围。
第四，制定有效制度，培育发展代建主体。应不断培育具有专业管理水平的代建单位并对综合实力较强的单位重点加以扶持，建立代建单位的业绩档案，完善对代建单位绩效的考核办法，加强政府对代建单位的动态管理。应从政策和资质管理上，鼓励阶段性工程承包企业和中介咨询机构组建适应工程项目管理社会化、专业化、规范化、国际化的咨询机构。同时，要下决心裁撤政府所属的工程建设管理机构，并限制组建基建办类似机构，切实使代建制单位企业化。
第五，健全法律法规，创造良好制度环境。有关部门应尽快制订统一、完善的代建制法规，明确代建单位的法律地位、代建项目范围、代建单位资质和选择方式、相关单位权利、责任等，规范各方行为和相互关系，制定完善与代建管理办法相配套的各项规章制度，为代建制的规范运行创造良好的制度环境。还应制定建设项目代建管理费指导性标准和对应的取费以及代建合同的标准范本，以此规范代建行业，明确规定合同各方的权利和责任，提高代建单位从事代建制项目的积极性，提高代建管理整体水平。
五、结束语
当前，项目管理“代建制”还处于初级阶段，与快速发展的市场经济还有很多不适应的问题和矛盾，从理论到实践都需要不断充实不断完善，“代建制”如何深入开展和有效运作是需要重视并认真深思的问题。
参考文献：
1、张伟.政府投资项目代建制理论与实施[M].知识产权出版社,2008.
2、徐艳.政府投资项目代建制模式研究[J].建筑经济,2004(2).
3、张乐华,马艳,阮斐.政府投资工程实施方式的代建制改革研究[J].建筑经济,2004(12).
（作者单位：解放军军事经济学院）
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