《旅行社条例》下我国旅行社分工体系的重建
摘要：随着市场经济的深入发展，我国旅行社人为市场分割的水平分工体系与经济发展之间的冲突越来越多，而《旅行社条例》的实施又进一步打破了现有的分工体系。所以必须改革旅行社现有分工体系，遵循市场经济规律，构建以旅行社产品服务流程为基础的自然分工体系。
关键词：《旅行社条例》；旅行社；水平分工体系；垂直分工体系
2009年5月1日《旅行社条例》（以下简称《条例》）正式施行。《条例》实施以来，社会各界反响不一。旅游者赞不绝口，认为今后的旅游既透明又轻松，但不少旅行社感到无所适从，认为今后的经营更加举步维艰。为什么旅行社会出现这种反应？笔者试从旅行社现行的分工体系来探讨这一问题。
一、人为分工模式与现实经济发展的矛盾：改革水平分工体系
旅行社分工体系是指不同类别的旅行社在各个市场区域或旅游产品流通环节中所扮演的角色及其相互之间的关系。基本上分为垂直分工体系与水平分工体系两种，前者是旅行社依据在业务流程中所扮演的不同角色而自然形成的旅游批发商、经营商和旅游零售商的纵向金字塔序列，是在市场机制主导下形成的；而水平分工则是指在同一操作层次上，针对操作的不同特点而进行的分工，一般由政府强制力推动形成。
目前我国旅行社实行的是比较典型的水平分工体系，即按照市场经营业务范围不同，人为地将旅行社划分为国际旅行社和国内旅行社两大类，同时，又把统一的旅游市场划分为入境旅游市场、国内旅游市场和出境旅游市场。这种分工曾体现出合理性，但是随着市场经济的深入发展，这种非自然的、人为的分工与经济发展之间的冲突越来越多，造成下列一些问题。
（一）现行水平分工体系制约了市场机制作用的发挥
在市场经济环境中,市场对生产要素和资源的优化配置起着基础性作用。而市场经济中客观存在的市场失灵则需要政府对社会经济生活进行宏观调控和引导。但是我国旅行社现行的水平分工体系正是在政府行政力量干预下的产物，政府在微观层面上对旅行社管的过多、过严、过死，不利于旅游资源的自由合理流动，使旅行社不能在不同的经营环节上形成高质高效的专业化分工，严重限制了旅行社发挥各自的比较优势和实行规模经营，制约了市场机制作用的发挥。
（二）现行水平分工体系制约了旅行社的创新
水平分工体系的最大特点就是人为分割市场，造成所有旅行社不论大小，除了在目标市场方面有所不同外，在业务上几乎包含了产品设计生产到营销直至接待和售后服务的所有环节,每个企业都要“四面出击”,并无批发和零售的主要差异，难以形成行业内专业化分工与合作的高效局面。中小旅行社资金、人才有限，他们无力也无意去进行产品和服务的创新，只是跟在有实力的大型旅行社后面依样画葫芦，坐享大旅行社的成果，导致其以较低成本的与大旅行社竞争。而尚不理智的中国旅游者往往选择价格低廉的旅游产品，从而使大型旅行社在价格竞争中处于不利的地位，不仅损害了大旅行社进行产品和服务创新的动力，而且使大旅行社发挥不出资金、人才、规模的优势，无法实现规模经济。
（三）现行水平分工体系导致了价格无序竞争
水平分工体系下的中小旅行社无力创新，大旅行社又缺乏创新动力，导致旅行社产品内容雷同，全国一万多家不同规模的旅行社在同一层面进行低效率竞争，全行业的净利润多年来维持在2％-3％之间，上升空间极为有限。又由于市场信息不对称，大旅行社在激烈的恶性价格竞争中处于不利地位，一定程度上容易导致“劣币驱逐良币”现象的产生。如此恶性循环，旅行社的整体产品质量降低，低成本的无序价格竞争愈演愈烈，必然造成市场秩序混乱，既损害了旅游者的利益，最终也将损害旅行社业的整体利益，影响其长远发展。
解决中国旅行社水平分工模式存在的主要问题，必须对原有分工体系进行改革。而新《条例》作出的一系列修订更有利于旅行社行业市场化发展。因此，重新构建旅行社分工体系不仅是旅行社自身生存和发展的需要，也是市场经济发展的内在要求。
二、市场分工模式与现实经济发展的融合：重建自然分工体系
我国旅行社分工体系改革应该遵循市场经济规律，并结合旅行社行业自身特点，构建以旅行社产品服务流程为基础的与市场机制相协调的自然分工体系。
（一）重建自然分工体系的构想：以市场为主导，构建垂直分工体系
以市场为主导，构建旅行社业的垂直分工体系，真正实现“大型旅行社集团化、中型旅行社专业化、小型旅行社代理化”，即大型旅行社扮演生产商、批发商的角色，中小型旅行社扮演零售商、代理商的角色。通过专业化分工，使各个旅行社根据市场状况和自身实力找准自己的位置，实现资源的优化配置。
第一，大型旅行社集团化。在市场化的运作过程中，一些大型旅行社已经探索多种途径和方式进行企业重组和产业融合，以实现规模扩张。如上海锦江旅游股份有限公司依托锦江国际集团的综合资源和优势，通过整合上海国际旅游社有限公司、上海旅行社等知名的国际、国内旅行社，已经发展成为中国旅行社产业中的领导者之一。国内旅游市场上，各地都出现一批有资金实力的包机旅游批发商，与航空公司合作推出包机产品，主要由自己的销售网络收取直客，并借助其他旅行社的零售网点销售，已经形成了一个批发和零售代理的关系。如上海春秋国旅总经理王正华认为，“自建分社是适合春秋国旅扩张的最佳途径，而网络包机批发商也是春秋国旅始终如一的优势与定位”。同时，中国旅行社业也在与金融业主动进行沟通。如携程旅行网和招商银行专门针对商务旅游市场联手打造“携程旅行信用卡”。总的说来，我国旅行社业的集团化、规模化发展态势已经形成。而大型旅行社在实现集团化之后，其基本业务包括三方面，即产品开发、市场开拓和旅游接待，而销售业务则主要由数量众多的中小旅行社代理。
第二，中型旅行社专业化。大型旅行社通过市场运作机制实现集团化之后，中型旅行社应相应调整其经营方向，避开其在经营大众包价游产品的比较劣势，集中优势资源形成特色产品，走专业化发展道路，使自己成为专业旅行商，以便最大限度地满足出游观念日益成熟的旅游者的个性需求，从而避免与大型旅行社正面交锋。与旅行社集团凭借自己实力通过经营标准化产品达到规模经济的指导思想不同，中型旅行社，尤其是有自主开发产品实力的旅行社，应采用市场细分化、产品专业化的经营战略，对某些产品进行深度开发，设计出自己的拳头产品来参与市场竞争，形成自己的产品品牌和专有的消费者群体，在市场中找到自己合适的位置。新条例实施后，旅行社行业结构将重新洗牌。分布在不同地区的专业旅行社可以采用连锁经营的方式实现联合，以“资源共享，客源互流，整体促销，共同发展”为原则，组建跨区域的旅行社联合体。联合体中的各旅行社共同采购和开发产品、共同开拓市场、共同使用品牌、相互营销产品、相互管理协作等。各单体旅行社可能规模不大，但联合化经营可以优势互补，互利互惠，以集体的力量来提升竞争力。
第三，小型旅行社代理化。小型旅行社，在数量上是最多的，它们遍布全国各地，与大型旅行社实现集团化、中型旅行社实现专业化和联合经营相适应，小型旅行社可以采取向代理社转变的经营战略。零售代理商不从事产品的开发、团队的接待和具体运作，也几乎不拥有接待设施，而是与多家大社签订合同、协议，集中精力代理销售大社的产品，努力为直客服务，以佣金的方式获得收益。代理社也可以充分利用信息技术带来的便利，拓宽代理渠道。以携程旅行网为代表的在线旅行代理商的成功运作和上海春秋旅行社的网络加盟模式提供了发展代理制的新途径。此外，关联度强的相关产业所具有的优势也是可以寻求的途径之一。如由东方航空公司票务代理业务整体注入的东航东美旅游公司，一跃成为中国最大的旅行代理商之一。
上述旅行社的实践经验告诉我们，随着我国产权制度改革的不断深入，市场开放度的不断增加，合理的市场格局将慢慢形成，这为构建垂直分工体系提供了市场运作基础。新《条例》打破了人为市场分割的旅行社水平分工体系，要建立起旅行社的垂直分工体系，还需要建立起一个有利于垂直分工的市场环境。因此规范政府行为，培育健康的外部市场环境将成为构建垂直分工体系的关键。
（二）新分工体系的制度保障：以宏观调控为后盾，培育健康的市场环境
我国政府职能正在不断转变，从管理型转向管理加服务型，对经济生活的干预和管理已经从微观转向宏观。政府对旅行社的宏观干预和调控最终是通过法律法规来实现的，不能依赖行政手段。而目前我国旅行社行业管理的依据是由政府及相关旅游行政主管部门的政令、行业标准以及相关国家和地方行政法规构成，还没有专门的《旅游法》出台，新《条例》对旅行代理商的形成和发展也缺乏足够的法律支持。因此加快旅游立法，完善管理制度是一个现实而紧迫的问题。
第一，加快旅游立法，完善管理制度。首先，要以法律的形式确认旅行社业垂直分工体系的合法性。因为只有如此，才能最有效发挥市场机制在配置要素和资源上的作用，使企业家根据自己的战略构建企业组织，确立业务范围，发挥比较优势，集中力量进行产品创新，最终形成有效合理分工与合作的局面，促进旅行社业健康持续发展。其次，政府可以通过制定合理的经济政策更有效地引导旅行社企业的发展。相对于法律法规，政策更具灵活性，使得政府可以根据形势的变化，通过调整政策，引导旅游企业健康发展。再次，建立健全法律法规和监督机制，重点是对旅行社及其人员的进入、退出以及企业经营过程的监督管理。应对那些只重表面而无实效的管理方法，如年审制、各种评比、末位淘汰等应予改革，代之以公正公平公开有效的动态监管机制和方法。
第二，打破行业垄断，消除地方保护。打破行业垄断，消除地方保护，实现旅游销售资源的合理配置，是推进旅行代理制实行的重要因素。我国由于长期的地方保护和条块分割，使本来密切相关的产品和服务的销售业务互不相关，既造成旅游销售资源的巨大浪费，也导致每个单项产品的单位销售成本居高不下。如我国绝大多数旅行社没有航空机票销售代理权，而绝大多数机票销售点也不销售包价旅游或酒店客房，更不用说各铁路局拥有的火车票代售点了。此外，新《条例》明确提出“旅行社分社的设立不受地域限制”，要求打破地方保护。因此，只有打破行业垄断，消除地方保护，才有可能运用已有的航空代理、铁路售票、汽车租赁和订房等网络系统资源，并将其与中小旅行社旅行销售资源进行整合，通过旅行代理商实现旅游销售资源的合理配置。
三、结束语
新《条例》的实施将使我国旅行社业发展到需要细化、分工、专业的“十字路口”，未来的旅行社将是大的更大，小的更小，专业的更专业，逐渐形成“批零”结合的垂直分工体系。因此我国旅行社应该及时把握这一历史机遇，通过专业化分工，寻找自己的生存空间。
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5、周晓丽,张金燕,高林.《旅行社条例》及其影响述评[J].旅游论坛,2009(6).
（作者单位：杨问芝，广州华南商贸职业学院商务管理系；胡芳，广东工程职业技术学院管理工程系）
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