关于规范土地空间使用权的思考
摘要：随着土地资源供应与社会经济发展需求之间矛盾的逐步加剧，以及人们对土地纵向空间利用水平的提高，土地纵向利用管理问题受到理论界以及相关政府部门的普遍关注。文章从土地空间使用权名与实即权利的设定与权利的登记管理两个角度进行了探讨。
关键词：土地空间利用；土地空间使用权
一、引言
随着我国经济社会的发展，土地资源的需求和供给之间的矛盾日益突出，科学、合理、高效地利用土地资源成为人们的普遍共识，而相关科技的发展也使分层利用土地尤其是针对地下空间的利用成为可能。一种颠覆传统平面式土地利用的新土地利用方式呼之欲出。为了建立与规范地下空间利用，北京、上海、深圳等经济发达城市已相继出台了关于地下空间利用的规章制度。我国《物权法》第136条也确认了土地分层地上权，将空间利用问题纳入到传统地上权制度中进行调整，但由于条款又过于简单，缺乏可操作性，现实的发展迫切需要更具操作性的相关规范。
对于土地的空间利用管理的讨论，必将围绕“名”与“实”两个方面展开，所谓“名”就是要将土地的空间利用作为一种权利，纳入到正规的土地相关权利体系中去规范，必须将该权利在名义上进行明确地界定；所谓“实”即是解决了名之后的规范管理的措施与方式。下面的探讨也主要围绕这两方面展开。
二、关于“名”——土地空间使用权的设定
针对空间使用权的设定，当前理论界主要有两种观点。一种被称为“空间使用权独立的否定说”，另一种则是与之向对应的“空间使用权独立的肯定说”。空间使用权独立的否定说参照大陆法系的作法，认为空间权不是一项新的用益物权种类，空间所有权不能独立存在，因而应将其完全纳入土地所有权之列，只以扩大“地上权”范畴的立法方式，达到在法律上承认对特定空间能够独立利用之。持此说的学者以梁慧星教授为代表。而以王利明教授为代表“空间使用权”独立的“肯定说”认为“空间使用权可以基于土地所有权人、使用人的意志而在特殊情况下与土地所有权和使用权发生分离，且可以通过登记予以公示，因而空间使用权可以成为一项独立的物权。”
上述争议与其说是物权种类设立的问题，不如说是客体的确定问题。当前需要解决的是天然构成一体的空间和土地纵向分层使用问题，对于是否建立独立的空间使用权这一问题并不具有根本性的意义。在分层使用下，土地和空间既相互依存又相对独立，人为地割裂两种客体，或人为地予以混同都有失偏颇。从这一点来看，我国《物权法》并没有分别规定土地使用权和空间使用权，而仍将空间利用问题纳入到传统地上权制度中进行调整。因为较好地处理了土地和空间在物理事实上的延续性，且在纵向上又强调各个层面的可分割性。相比较而言，倒显得具有较强的针对性。《物权法》第136条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权人的权利。”将空间权包含在建设用地使用权中的设置，既方便了行政管理部门对地上、地下空间的管理，又可以在遵循现有立法的前提下进行规范，从而节约了立法成本。为了便于讨论，在这里将土地的地表、地上、地下分层建立的使用权统称为分层使用权。
物权法虽然对土地的地上以及地下使用权的建立问题给予了简单的明确，但笔者认为，当前，以现有的传统土地建设用地使用权为基础，要对土地的地上、地表以及地下的建设用地使用权进行规范的系统管理，以下内容仍需在相关法律中予以专门明确。
第一，传统土地所有权的客体应包括土地本身和其上下空间，此为土地分层利用的基础。
第二，土地的地表建设用地使用权、地上建设用地使用权与地下建设用地使用权的一般三维界限需要在技术上予以明确。
第三，对于在《物权法》颁行之前已通过出让和转让所获得的土地使用权，该土地使用权的客体范围是否与所有权的客体范围一致，需要予以界定。
第四，《物权法》颁布之后通过土地出让取得的土地使用权，则已经确定该土地的上下使用范围。对于该范围之外的地下或空间权利仍由国家继续享有，可以参照传统地表建设用地使用权方式出让或者转让。
三、关于“实”——土地空间使用权的登记管理
土地的空间使用权即土地分层使用权的设定将要求对当前传统的土地地表使用权登记管理制度进行必要的革新。针对土地分层使用权特别是地下空间使用权的登记与传统的地表使用权的登记内容基本相同，主要体现在两个方面：一是地下空间的自然状态，二是地下空间的权利状态。而对于技术要求则具有较大区别。
（一）土地空间的自然状态
与传统的地表使用权建立的二维地籍不同，土地空间使用权的设定必然要求地籍管理部门建立三维的地籍登记体系。传统二维平面地籍，不能全面反映土地利用在空间上的分布状况，使得它在保障土地使用者权益和社会经济发展规划提供基础数据等方面存在着一定的缺陷。针对土地分层使用权建立，地籍管理需要解决的问题是对地下空间利用三维空间信息进行记载，并准确完整地反应土地利用在空间上的分布状况。因此，地籍测量坐标系统在现有平面控制测量坐标系统基础上，应当增加高程要素。这就需要对坐标体系以及高程体系予以明确，同时对于宗地草图，可以考虑增加三维立体空间图。其中水平垂直投影最大面积平面图标明土地面积、形状，三维立体空间图标明周边相邻关系、空间位置、起止深度等要素。
（二）土地空间的权利状态
针对地下空间建设用地的权利状态，与传统的地表建设用地权利状态没有较大区别，需要对其权利的主体、客体、权源、权利的取得方式、使用年限、使用限制等情况进行核实与登记，登记方式可以完全参照传统的地表建设用地使用权的登记规则进行。地下空间使用权人必须严格按照规划的内容合理的利用地下空间，同时权利人在相关约定允许的条件下进行转让、出租、抵押等活动。
目前，我国的少数大中城市对土地的空间利用尤其是地下空间的利用已经初具规模，根据深圳《深圳市地下空间资源规划》显示，截至2020年，实现规划新建项目地下化的比例为10％-15％。上海中心城区内开发利用地下空间的各类建筑物建筑面积总量已超过1000万平方米；南京市的地下空间建筑面积也达到约200万平方米。土地的纵向空间性利用对于提高土地利用的集约度，确保18亿亩耕地红线无疑具有重要的战略意义。规范管理是土地空间利用的前提与先导，且由于土地的纵向空间利用尤其是地下空间利用的技术性要求较高，并且由于受技术条件、土地本身的地址条件以及施工空间的限制，利用后的恢复难度较之传统的地表利用要大，因此制定科学合理的土地空间利用详细规划显得尤为重要。
四、“名”与“实”结合
综上所述，规范土地的空间利用，真正需要解决的是天然构成一体的空间和土地纵向分层使用问题，对于是否建立独立的空间利用权这一问题并不具有根本性的意义。
对于“名”即土地的空间利用权的设定，《物权法》第136条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”，这一规定对该问题已经很好的解决，同时也为我们解决土地空间利用的实际管理问题即“实”的问题指明了方向。
对于“实”即土地空间使用权的登记管理，根据物权法对土地空间使用权的设定，确定土地空间使用权的的管理部门为土地行政主管部门，由各地的土地行政主管部门参照地表土地使用权的管理方式对地下空间以及地上空间的使用权进行登记，参照地表使用权的登记方式对地上及地下空间自然状态与权利状态建立三维地籍进行登记发证管理。权利的获取与权利人对所获权利的处置则完全可以参考地表使用权的各项管理规定进行管理。
参考文献：
1、梁慧星.中国物权法研究[M].法律出版社,1998.
2、王利明.物权法论[M].中国政法大学出版社,1998.
3、梅夏英.土地分层地上权的解析[J].政治与法律,2008(10).
4、张健邱,晓燕.拓展地下空间资源创新规划管理制度[A]. 2008中国城市规划年会论文集[C].大连出版社,2008.
5、王亦白等.加强地下空间土地产权管理的若干对策[J].中国房地产,2007(8).
（作者单位：郑巧凤，广东国地规划科技有限公司；张传新，温州市国土局；黄鹏，广东国地规划科技有限公司）
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