城投公司做实做强的几点思考
摘要：文章以陕西省安康市中心城市建设投资开发公司为例，针对公司具体情况，通过探究城投公司做实做强的必要性，提出城投公司的发展方向，并进一步探讨了城投公司做实做强的措施以及需要开展的主要工作，以起到抛砖引玉的作用。
关键词：安康；城投公司；做实做强；发展方向；措施
城投公司作为地方政府融资平台，为城市基础设施的开发和建设完成了一定的融资需求，对地方经济和社会发展，对提升本地城市形象做出了贡献。但目前，全国大部分地市的城投公司面临着发展的障碍。本文以陕西省安康市中心城市建设投资开发公司为例，针对公司具体情况，通过探究城投公司做实做强的必要性，提出城投公司的发展方向，并进一步探讨了城投公司做实做强的措施以及需要开展的主要工作，以起到抛砖引玉的作用。
一、安康中心城市建设投资开发公司基本情况
安康中心城市建设投资开发公司（以下简称“安康城投公司”）成立于2001年11月，是经安康市政府授权的投资管理机构——安康中心城市建设开发办公室发起设立的国有独资公司。公司注册资本21000万元，主营业务包括政府授权的土地开发经营、国有城市资产的经营与开发、建设项目投融资、政府承担的城市基础设施和公益型项目建设、房地产开发、市政工程、建筑安装及环境工程等。截至2008年6月末，安康城投公司在开发银行贷款余额1.87亿元，截至2008年一季度公司总资产6.29亿元，资产负债率为57.46％。
二、安康城投公司做实做强的必要性分析
安康城投公司作为政府融资平台，为城市基础设施的开发和建设完成了一定的融资需求，对安康经济和社会发展、提升城市形象做出了贡献。但随着安康城市进程的不断深化，城投公司发展也面临一些问题和困难：
（一）公司职能定位较为单一，不利于自身的壮大发展
安康城投公司仅作为城市建设的贷款平台，职能单一，存在决策主体与投资主体脱节、城建项目投资需求和融资能力失衡、城建资金供给和需求结构性失调等问题，不利于城投公司的生存和发展。
（二）公司资产规模过小，难以适应城市突破发展的需要
受政府财政投入有限、赢利能力弱、建设投入持续加大、银行贷款不断加重等因素的影响，城投公司的资金流转将会处于“借新债还旧债”的模式之下，偿债能力也受到影响。在安康突破发展的总体形势下，城投公司的资产规模已难以满足城市后续发展的需要。
（三）公司市场主体地位不明晰，难以满足多元化融资的需求
城投公司实质是介于行政、事业、企业性质之间的混合体，如果不能在城投公司的定位和运作，在城投平台的投融资机制上有所突破、有所创新，不能作为实质上的独立法人实体，城投公司在推动多元化的融资创新方面将会遇到体制、机制上的障碍，难以发挥作用。
（四）公司与政府职能部门的关系有待理顺
城建基础设施项目的决策、融资、建设、经营和管理由政府的不同部门来执行，容易造成融资工作的职能交叉、管理空白，导致相应激励约束机制的缺位，部门间相互推诿造成融资工作的拖延或被动。
三、对安康城投公司发展方向的几点探索
结合安康的突破发展，如何在更远的时间跨度内，进一步发挥好安康城投公司的平台投融资功能，针对其长远发展提出以下建议：
（一）城投公司的定位
安康城投公司作为安康城市资产市场化的载体，受市政府授权或委托，统一负责城市资产投资和经营活动。主要职能包括：一是城建国有资产经营管理主体，承担授权国有资产保值增值的责任，且主要手段是资本运营；二是城市基础设施及市政公用项目的投融资平台和市场化运作主体。
长期发展上，彻底改变政府既是城市建设的决策者又是城市建设的投资者，既是城市建设的经营者也是城市建设的管理者的格局，在安康后续发展中建立起市政建设与资本市场的连接渠道。
（二）安康城投公司的战略调整方向
改变目前安康城投公司的单一融资平台的公司定位，明确公司未来的战略发展方向：
第一，作为安康城市建设的企业主体，着力形成“政府引导、市场运作、财政支持、社会参与”的多元化投资格局。
第二，作为经营城市的运作主体，充分发挥城市资产的整体融资效应，使资本运作与城市运作相结合，推动建设运作。使土地运作与项目运作相结合，实现土地的变现与增值，达到城市资产价值的最大化。
第三，作为持续发展的企业法人，建立有效的偿债机制。债务偿还机制应建立在政府财政体制下、跨部门运作基础之上的公共项目偿债基金。
第四，作为资本运作的实施载体，将工作重心从建设管理向资产经营和资本运作方向转移，逐步实现城市建设的多元化发展和公司的市场化运作。
（三）逐步实现城投公司真正的投、融资市场主体地位
目前，安康城投公司行政色彩过于浓厚，摆脱不了政府附属机构，在工程项目的前期，没有实际的投、融资的权限，在工程项目实施和运营阶段没有对资金的处置权。为了充分发挥安康城投公司的职能，使之成为城市建设的真正主体，而不是城市政府的附属机构，应该制定相应的规章制度，明确安康城投公司作为城市基础设施投、融资主体的性质、职能和权限，为城投公司将来的资本运营提供有利条件。
（四）组建二级融资平台，构建城投公司的基本框架
二级融资平台的建设旨在推动康城投公司企业集团框架的建立，有助于满足将来的多渠道筹措资金和资产重组的客观需求，为后续发展埋下伏笔。可考虑按照现代企业制度要求成立或划入房地产开发公司、市政公司、水务公司、土地储备公司、旅游服务公司、物业公司、财务公司等二级子公司，各公司执行“统一发展规划、统一土地储备、统一建设开发、统一资产经营”的指导思想，统筹负责安康市城投公司计划的重点工程和重大项目实施、县区城市基础设施、公用事业及相关国有资产的市场化运作。
四、城投公司做实做强的措施建议
（一）统一思想，完善投融资体制，明确城投公司的城建项目大法人职能
做实做强安康城投公司，首先要在城市建设投融资体制上进行深化和完善。安康城投公司与政府其他城建职能部门的关系应以政企分开、权责明晰为原则，政府行使规划、计划、管理、监督职能，公司承担项目策划、投融资、建设、管理和有收益项目（如房地产开发、给排水、垃圾处理、燃气、酒店等）的运营。尤其是公司的管理权限与国资部门交叉时，要切实做好责任权利的统一。
（二）对城市资源统筹规划，集中利用，解决城投公司未来发展的造血机制
从安康城投公司目前的负债情况来看，即便财政收入保持较快的增长，仅靠财政收入和经营性项目的收益仍无法负担供应类项目的建设。城市本身是一个巨大的经济载体，必须通过经营城市，将城市资源收益用于城市建设。采用经营城市发展模式，对城市资源进行重组和运营，从中获取收益，并把收益重新投入到城市建设的新领域，走以城养城、以城兴城的城市建设市场化道路。在政府继续投入的同时，充分运用市场机制、盘活城市资产存量，实现由建设城市向经营城市的转变，以实现城市的自我滚动、自我积累、自我增值、自我发展。以土地资源为例，如果能将安康中心城区全部或部分土地储备纳入安康城投公司，将有助于建立起从项目融资、建设、经营管理和债务清偿良性循环机制，保证城市建设对资金的需求。
（三）鼓励、引导城投公司开展资本经营和资本运作，减轻财政资金压力
鼓励公司改变过分依赖银行贷款、融资渠道单一的现状，逐步建立财政资金、民间资本、经营收益等相结合的债务清偿机制。
第一，多方式：在项目融资上，根据城建项目的具体特点，灵活采用BT（建设-移交）、BOT（建设-经营-转让）、TOT（移交-经营-移交）、PPP（公私合作制）等融资方式进行融资。积极运用公司融资，出售资产和股权、发行企业债券、发行信托产品、组建城建产业投资基金，以及未来的重组上市融资、城建资产证券化融资等，进行创新融资。
第二，多层次：安康城投公司不仅可以在自身这个平台层面负债融资，还可以搭建平台下面的其他产业平台进行负债融资，通过下属经营性资产重组上市融资、信托融资，也可以通过成立新项目公司进行项目融资等。
第三，多渠道：不仅要争取地方政府财政预算内投入，还应积极争取预算外的投入，或政策方面的支持；不仅要争取国内开发银行和一般商业银行贷款，还应积极争取国外，像亚行、世行的优惠贷款；不仅要通过存量资产、股权进行融资，还应通过增量引入、增资扩股进行融资等。
（四）超前做好项目规划，做好项目策划包装，掌握工作主动权
首先要抓好中心城区项目库的建设。项目库建设要有近期目标和远期目标，近期目标是通过筛选、策划、包装项目，使项目具有可经营性，有利于项目法人或项目公司组织实施，达到带动经济增长和资产增值的目的。对城建项目要做到实施一批、储备一批、策划一批，做到心中有数。如安康可要按照未来中心城区承载100万人的超前标准，做好江北新区开发和江南旧城改造，重点抓好安康大道两侧、汉江两岸、东关片区、西坝片区四大区域的规划和建设。
（五）引进先进的管理体制，逐步构建安康城投公司的核心竞争能力
城投公司要运用现代管理的企业制度加强管理，逐步构筑起自己的利润中心和“现金流”，构建起自身的可持续的核心竞争力。考虑资产的快速增值和拉动效应，在加强安康中心城区建设的总目标下，近期将经营土地作为主要收入来源；中期以房地产开发形成公司利润支撑，带动相关产业发展，为安康城区发展注入经济活力；远期开展综合经营、资本运作，提升企业品牌和综合实力。
总之，城投公司要适应城市突破发展的总体态势，应对外拓展融资渠道，对内增强管理能力，强化内功，提高对国家政策的理解和领悟能力，超前谋划，走有特色的城投发展之路。
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6、李蓁.城市建设投资公司融资发展策略初探[J].领导科学,2007(20).
（作者单位：曹爱红，北京理工大学；齐安甜，安康市政府）
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