旅游区多头管理的弊病及对策研究
摘要：旅游区多头管理产生的原因主要为行政区划、土地归属和行业管理。文章指出由此带来的主要弊病有：同一景区不能进行统一规划，相同资源不能联动开发，损害游客利益，只开发、不保护，延误旅游资源的开发，频发治安事件、影响景区形象；并提出引入股份制管理机制的解决对策。
关键词：旅游区；多头管理；弊病；对策
旅游是一项综合性的社会经济活动，涉及到社会、经济、政治、文化等各个方面。由于管理存在于组织之中，组织形态与组织层次之间的差异形成了管理的交叉，而具体到旅游这一关联性和依赖性极强的产业上，其交叉就更为严重，于是形成了目前多头管理相当普遍的现象。
一、旅游区多头管理产生的主要原因
虽然多头管理的现象在国内旅游区内普遍存在，但究其形成原因却不尽相同。
（一）行政区划
我国地理行政区划方法沿袭已久，多以山脉、河流等自然地貌轮廓线作为分界线。改革开放以来，我国旅游业呈持续快速发展态势，旅游景区（点）不断增加，其中相当一部分旅游区在开发过程中由于行政区划问题引起争端。如许多行政区划以山脊线、河流中线划分界线，而旅游区往往以这些山体或河流为主景区，一个山头或一段河流在行政区划上分属不同的省、市、县甚至乡，地方政府为了发展当地经济，相继进行旅游业的开发，在经济利益的驱动下，即会引发“地盘争夺战”。
（二）土地归属
主要指一些特殊用地在区划中属于不同的单位或部门。如以自然资源为主的旅游区中往往以林木、水体、山石为主体，而在我国林木茂密处土地多归属各地林场；水体多归属水利局等等；而林场、水库又可能跨乡、跨市或跨省。20世纪90年代以来，林场及水库为补充资金等方面的不足纷纷利用自身优势发展旅游业，这样也就引发了行业与行业之间的矛盾。
（三）行业管理
旅游资源是一个相当广义的概念，根据《国家旅游资源分类、调查与评价标准（GB/T18972-2003）》，将旅游资源分为8主类，31亚类，155基本类型，就其管理来讲可能会涉及到旅游、文物、宗教、建设、林业、农业、水利、土地等部门，随着旅游区内旅游内容的丰富性和多样化，一个综合性的旅游区往往会涉及到多个部门的管理，由于各部门之间缺乏有机的结合与协调，在景区的规划及建设过程中，就形成了各自为政的局面。
二、旅游区多头管理的弊病
（一）同一景区不能进行统一规划
同一自然景区由于权属于两个、三个或更多个单位，而被人为地分割成若干块，由于不同单位进行开发规划的时间不同，规划时的技术设计单位也不同，导致总体思路、设计风格也不尽相同，加之设计时各自考虑委托单位的利益（主要是经济效益），因此往往造成相同（或类似）景点的重复设置，并导致道路、宾馆、餐饮点、停车场、旅游纪念品市场等相关配套设施的重复建设，不但造成人力、物力的浪费，严重的还会使生态环境遭到破坏。如白洋淀自然风景区分属保定、沧州二市五个县管辖，对白洋淀的旅游开发均针对本县域内的景区，从而造成景区与景区间的相互协调性差、功能分区具有重复性、全淀不能形成一条完整的水上旅游线路等，旅游管理混乱，不同县域各自为政，整个旅游区缺乏统一性、协调性和完整性。
（二）同质资源不能联动开发，难以形成规模
“规模”是进行旅游资源评价的一项重要指标，没有规模就产生不了规模效益。但是，许多地域相近、资源禀赋相似的旅游区由于不同的投资主体开发商经营而被人为分割成多处单体旅游区，难以形成规模，很难在中远程市场产生影响。如河北省邢台县的西部山区，位于太行山中段，目前沿太行山一线开发了近十处旅游区，面积多在20平方公里-30平方公里，客源以周边县市为主。这些旅游区中有几个已经经营了多年，却始终没有太大的进展，究其原因，就是因为旅游区规模太小，旅游投入不足，设施建设和市场营销均跟不上，对远地市场难以形成吸引力，对近地市场来说又存在恶性竞争和客源市场老化等现象。因此，如果不对这些资源进行有效的整合，邢台县的旅游将难有大的发展。
（三）多重售票，损害游客利益，影响旅游区的形象
“游憩、经济、社会、生态”是郭康先生总结出的旅游业四大效益，之所以把游憩效益放在第一位，就是因为旅游是为游客服务的，只有满足了游客的游憩需求，才能谈得上其他效益，否则其他效益也就成了无本之木，无源之水。但是，由于行政区划等问题，某些旅游区在山下进门时买了票，快到山顶时又要买票；而游客在旅游过程中最反感的就是多次售票和出售套票等行为，这自然会使游客的旅游感受大打折扣，使得多数游客乘兴而来，败兴而归，即旅游业四大效益中的第一效益不能实现，其他效益也就无从谈起了。
（四）只开发，不保护，不利于旅游业的可持续发展
资源是旅游业发展的基础条件，是旅游业的主体和根本，一个旅游区若忽视了对旅游资源的保护，那么，其生命力就会面临严重挑战。但是，某些跨行政区域的旅游区却对保护问题感到鞭长莫及。如有河北省“省会屋脊”之称的驼梁旅游区的驼峰景区即分属两省四县管辖，其中大部分区域属河北省平山县，并由平山县开发，但其他几县老百姓却在各自的地域开展餐饮服务，从事三产，这本也无可厚非，但由于驼峰景区地处海拔1900米高的山体顶部，分布着大面积的亚高山草甸，生态结构极为脆弱，而当地群众在房屋施工中使用了大量的草皮，且未采取任何恢复措施，致使驼顶部分区域土地裸露，长期下去，定会导致土地沙化，常此以往，以亚高山草甸为特色风光的驼梁旅游区将不复存在，将何以吸引游客？
（五）延误旅游资源的开发
以自然资源为主的旅游区多处于深山之中，开发旅游之前多属贫困地区，旅游业的发展带动了当地经济的发展，优化了产业结构，对当地群众的脱贫致富起到至关重要的作用。因此，尽快开发现有资源，对当地经济的发展具有相当积极的促进作用，但是，由于土地归属不同，往往延误了资源的开发。如河北省的北武当20世纪80年代末即被定为河北省重点风景名胜区，20世纪末，沙河市和武安市的两村村民这争夺山顶庙宇土地所属权发生争斗，最后经省有关部门决定，山上庙宇交由省文物部门代管，致使旅游开发推迟了好几年。
（六）引起当地群众斗殴和纠纷，增加治安压力，影响景区形象
稳定的社会秩序是整个社会良性运行和发展的重要条件之一，一个发展成熟的旅游区其本身就是一个功能独特的小型社区，由于区内人员的不确定性，稳定的治安秩序对区内的旅游环境来讲就显得尤为重要，游客在出游前选择旅游区时，被选地的治安状况，被列为重要条件之一，因此旅游区的治安状况好坏与否，将直接影响到客源的多少。一些旅游区由于其缺乏统一管理，在开发之初或开发过程中，就会由于行政边界问题、土地归属问题、行业管理问题引起当地群众之间、当地群众与管理部门之间、不同管理部门之间的矛盾，严重的还会有斗殴事件发生，常此以往，民风逐渐恶化，难免祸及游客，出现经营中宰客甚至强买强卖现象，更有甚者还会出现抢劫、殴打、杀害游客的现象。这样不仅严重影响旅游区旅游区的形象，直接降低经济效益，而且还会增加治安压力，对社会造成不良影响。
三、旅游区管理相关对策
针对旅游区管理混乱等问题，不同地域也根据各自的不同情况出台了相应的措施：一是成立旅游管理委员会，将所有与之有关的管理部门及土地所有者全部纳入其中。这是一种“统一协调，通力合作”的政府主导型的管理框架，是计划经济向市场经济转化过程中产生的一种管理模式。二是成立旅游特区，将旅游区所有土地从其原有的行政区划中分离出来，成立一级特区政府。三是成立旅游公司，由旅游公司对旅游区进行规划、开发、经营、管理。以上三种方式是目前各旅游目的地采用的主要管理方式，在一定程度上解决了旅游开发中遇到的区划、行业管理、土地利用及资金筹措等方面的问题。但是，对于跨省、跨市或跨县的旅游区则因行政级别较高，很难或不能通过以上方式解决，为此，我们提出了股份制管理机制，彻底解决旅游区多头管理的弊病。
股份制是一种先进的经营管理机制，近些年在国有企业的改革中广泛地应用和推行，且取得了成功的经验。它明确了入资各方（全体股东）的责、权、利和义务，充分调动了管理者和每一位职工的积极性。新成立的股份制企业和经过股份制改造的企业，申请国家批准后，可以在境内或境外公开发行股票，广泛向社会募集资金，从而具备强大的融资功能，保证了企业后续发展的资金来源。少部分发展成熟的旅游景区，经股份制改造后已经上市，如泰山旅游、黄山旅游、张家界、京西旅游、西安饮食等，从运行情况来看都比较成功。但将这种先进的经营模式应用于解决景区多头管理造成的各种矛盾上还不多见。
在多头管理的旅游区开发中如果引进股份制管理机制，旅游资源权属各方及纯出资方，通过资源价值评估和资产评估，根据各自股份权重来确定在公司中的地位，从而实现由多头管理向统一管理的整合。这样不仅可以化分散经营管理为统一经营管理，解决多头管理带来的一系列问题，而且还可以利用外来资金加快旅游区的整体性、统一和高起点性开发，更有利于旅游区的环境保护和旅游资源的可持续利用。
多头管理的旅游区实行股份制管理的主要步骤为：第一步确定一个自然旅游区内旅游资源的权属单位个数；第二步组织旅游规划专家对各权属单位的旅游资源进行价值评估；第三步组织资产评估专家对各权属单位在该旅游区内的资产进行价值评估；第四步确定各权属单位及纯出资单位的现金出资额度；第五步根据第二步、第三步、第四步三项对所有参与开发单位所占股份进行折合与确定；第六步依照公司法有关规定成立股份制公司；第七步由股份公司代表全体股东进行该旅游区的规划、开发和经营管理。
参考文献：
1、国家质量监督检验检疫总局.旅游资源分类、调查与评价[Z].2003.
2、郭康.区域旅游开发若干问题[A].旅游开发研究[C].气象出版社,1997.
3、全国人大常委会法制工作委员会经济法室.中华人民共和国公司法[M].中国民主法制出版社,2001.
＊本文属科研课题：河北省科学技术研究与计划项目“河北省太行山区旅游开发研究”。
（作者单位：河北省科学院地理科学研究所）
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