统筹城乡发展的关键是统筹城乡体制机制
摘要：成都是一个典型的“大城市带大农村”型的内陆城市，城乡二元分割一直是困扰成都发展的瓶颈。统筹城乡一体化的实践使成都摆脱了长期以来制约成都发展的城乡二元体制瓶颈，解决了一直难以解决的“三农问题”。成都城乡一体化的实践证明：六个“一体化”共同构成实现城乡同发展共繁荣的体制体系，缺一不可，相互联系、相互补充、互为前提、互为保障。其中，科学规划是龙头，产业发展是支撑，城乡生产要素自由流动是关键，基础设施建设、公共服务是基础，管理体制是保障。
关键词：统筹城乡；体制机制；六个一体化
2003年以来，为了破解二元体制瓶颈，成都市大胆创新、勇于实践，探索出一条城乡同发展共繁荣的金色大道。成都是一个典型的“大城市带大农村”型的内陆城市，城乡二元分割一直是困扰成都发展的瓶颈，成都城市与沿海发达地区相比差距不大，但成都农村与沿海发达地区农村相比差距就很大。成都六年来推进城乡一体化发展取得成效，一个根本原因在于，从推进城乡一体化之初，成都就把探索建立城乡一体的体制机制放在首位。正如四川省委常委、成都市委书记李春城所说，体制机制的建立比具体政策措施更管用，更具有根本性。
一、统筹城乡规划是城乡一体化发展的龙头
成都市坚持把科学规划作为统筹城乡发展的基础和龙头，不断改革完善城乡规划管理体制机制，着力完善“全域成都”规划，在提升城市空间品质，建立城乡统筹的规划管理模式，切实加强乡村规划管理，全面推进城乡规划法制建设等方面进行了一系列积极探索和实践，取得了明显的成效。在城乡一体化改革一开始，成都就将“城市规划”变革为“城乡规划”，即城乡一盘棋，将广大农村纳入城市总体规划、土地利用规划、产业发展等各项规划范畴，一张蓝图绘到底，形成城乡统筹、相互衔接、全面覆盖的“全域成都”规划体系和监督执行体系。
积极探索城乡统筹的规划实施管理模式，实现城乡规划管理全覆盖。由于过去的规划管理模式将大量的管理精力投入在项目审批上，行政效率低下的情况已不适应城乡统筹发展的需要。迫切要求规划实施管理的转向，即从单纯城市规划管理转向城乡规划管理；从单纯的项目管理转向区域空间管理，加强城乡空间布局和形态控制；从单纯管理转向管理与服务并重。按照“统一规划、分级审批、属地管理、强化监督”的原则，规划管理体制进行改革，建立规划实施管理“重心下移”、“服务平台前置”的管理运行机制。
围绕城乡统筹工作，按照城乡规划一盘棋的思路，实现城乡统筹审批机制再造。第一，在中心城范围实行了以提高审批效率为主要内容的“统一管理、分段办理、限时办结”审批程序。第二，按照“抓两头放中间”、“重心下移”原则，在中心城实行建设项目规划审批属地管理程序。第三，按照建设项目规划审批统一受理和集中办理的要求，优化审批流程，加大属地管理后的审批统筹力度，成立内设机构管理行政审批工作。第四，推行建设项目并联审批改革制度，加大与市级相关职能部门的衔接，通过并联审批减少环节、提高效率、优化投资环境，推进城乡统筹；攻克难点，加强农村地区集体建设用地规划管理。城乡统筹规划实施管理的重点是规划许可证制度在集体建设用地上的落实。多年来，成都市规划管理审批系统已基本建立了一套集中统一、较为规范有效的审批机制、审批标准和审批程序。随着城乡统筹建设的工作推进，在城乡规划编制满覆盖完成后的实施管理中，既有的审批体系和程序受到了城乡土地二元结构制度的制约，按规划实施的许可管理“管什么”、“如何管”成为需要研究和破解的主要问题。结合贯彻《城乡规划法》，根据成都的实际情况，明确了“规划既要管住，又要依法行政”的工作思路。
二、统筹城乡产业是城乡一体化的支撑
在“全域成都”理念的指导下，充分发挥中心城市对农村的辐射带动作用，初步建立起了城乡三次产业互补互动的发展机制，是统筹城乡发展的支撑。例如安德镇三化联动，为新农村建设的推进提供了源源不断的市场动力。除此之外，成都始终坚持“三个集中”的发展原则，农业人口向城镇集中，是城镇化发展必然要求，是解决成都农村人多地少矛盾的根本策略。全国城乡一体化综合实验区——大面镇龙华社区的农民集中居住区，龙华实践的做法是把一家一户分散居住的农民集中居住，置换出的土地向规模集中，有利于土地流转，而集中居住的农民形成了新型社区。工业向园区的集中，有利于城乡产业的集中发展，保证了土地的集约利用，保护了农村的生态环境。土地向规模经营集中，是成都市发展现代农业，促进农民增收的必然要求，是实现农业产业化规模化的基本条件。“三个集中”是推动新农村建设的重要经验，其灵魂实质在于集中资源集中力量办大事。农民集中居住不仅有利于节约集约利用土地，更有利于市政基础设施的配套共享，实现城乡基本公共服务的均等化。就是要把产业发展放在突出位置，按照新型工业化的要求，坚持集约发展、效益优先的原则，调整城乡产业布局，培育壮大产业集群，使产业发展与城市发展空间布局相统一，与农村富余劳动力转移相结合，实现三次产业互动、城乡经济社会同发展、共繁荣。
建立异地招商补偿机制，全面实施全市工业布局规划，加强工业集中发展区的基础设施建设，提高项目承载能力。以重大产业化项目为载体，加大招商引资力度，引进和培育一批知名企业和产品。在稳定和完善家庭联产承包责任制的基础上，通过完善土地流转制度，制定土地流转优惠政策，吸引和培育一批农业龙头企业，大力发展特色农业。发展农村合作经济组织，壮大农村集体经济，提高农民的生产组织化程度，扩大农业产业化经营规模。坚持以聚为主，抓好农民集中居住区的规划、建设和管理，完善配套服务功能，积极发展第二、三产业，注重发展劳动密集型产业，增加公益性就业岗位，千方百计扩大农民就业，促进农民向集中发展区集中。
成都顺应现代产业发展的规律，遵循“集中集约集群”发展的思想，统筹推进“三个集中”，联动推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化。通过建立城乡一体的产业发展机制，成都正着力构建以现代服务业和总部经济为核心、以高新技术产业为先导、以现代制造业和现代农业为基础的现代产业体系，在产业结构调整中，形成了城乡一体、梯度布局、三次产业协调发展的良好格局。
三、统筹城乡市场体制是城乡一体化发展的动力
统筹城乡发展，既要发挥政府的力量，更要重视市场的力量。在前5年推进城乡一体化、对农民建立了一系列公共服务的基础上，成都2008年开始推进农村产权制度改革，按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度要求，建立耕地保护基金制度，开展农村集体土地和房屋确权、登记和颁证，并在市、县、镇都建立农村产权交易中心，建立了各类生产要素在城乡间自由流动的市场体制。四川大学教授蒋永穆说，成都城乡一体化实践，从本质上说，就是创新土地制度，在土地规模经营的基础上，通过政府引导与市场机制的双重作用，强化产业基础，打破城乡二元经济结构，实现农民身份、生产生活方式根本转变的一项系统工程。
2008年1月1日，成都市委出台“第一号文件”。这份名为《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》的文件，把改革的重点锁定在开展农村集体土地和房屋确权登记、创新耕地保护机制、推动土地承包经营流转、推动农村建设用地使用权流转和开展农村房屋产权使用权流转试点等目标，这份旨在切实推动农村资产资本化、促进农民生产生活方式转变、为统筹城乡科学发展创造条件的文件，把农村市场化改革推入“深水区”，将进一步提高农村的市场化程度。
成都农村产权制度改革的基本目标是切实推动农村资产资本化。资产资本化的本质是资产可交易，核心是可流转。关键和难点是推动集体建设用地的流转。建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度，切实推动农村资产资本化，促进农民生产生活方式转变，为统筹城乡科学发展创造条件。改革的主要内容有：开展农村集体土地和房屋确权登记；创新耕地保护机制；推动土地承包经营权流转；推动集体建设用地使用权流转；开展农村房屋产权流转试点；出台相关配套措施。
四、统筹城乡基础设施是城乡一体化发展的基础
成都建立了对城乡基础设施统一规划、一体推进的机制，实施了网络化城乡交通体系建设、推进市政公用设施向农村覆盖、推进生态环境建设一体化和城乡信息服务一体化，实现了村村通水泥路、城乡居民用电同网同价、城市自来水和天然气覆盖农村、村（社区）垃圾集中处置、村村通固定电话和广播电视、移动信号覆盖率100％。始终坚持落实“四性”要求，努力塑造新型乡村形态。5.12地震后，成都市在灾后重建中加快推进城乡一体化，坚持用统筹城乡发展的思路和办法又好又快地推进灾后重建，并提出农村安置点的规划要结合长远发展，统筹规划生产生活设施，突出产业支撑，充分体现发展性；紧密结合当地实际，充分利用自然地形地貌和民风民俗，在建筑形态、环境、材质、色彩等方面塑造各自特色，务求多样性；坚持“显山亮水”，保护自然生态、地形和林盘等，注重与环境的相融性；按照城乡统筹的要求，落实基础设施和公共服务设施配套标准，实现共享性。全市按照“四性”工作原则，扎实快速推进了灾后重建工作，完成了灾后重建的各项工作，从根本上改善城乡居民、特别是农村环境和农民生产生活条件，取得了2009年的辉煌业绩。
五、统筹城乡公共服务是城乡一体化发展的基本目标
城乡公共服务一体化最能体现以人为本、共创共享的改革目标。成都大力推进公共服务改革，建立了城乡一体的公共服务体制和经费筹集、财政投入机制，在就业、社保、教育、卫生、文化等方面推动城乡公共资源均衡配置，推动城市公共优势资源向农村覆盖，使城乡居民共享改革发展成果。2008年开始的对村级公共服务和社会管理的“分类供给、经费保障、统筹建设、民主管理、人才队伍建设”机制的探索，是把公共服务延伸到村，真正还权于民的又一举措。市县两级财政加大了对农村的投入，村级公共服务和社会管理支出已经纳入政府公共财政预算，这在全国属首例。以农民生产生活及居住方式的转变为着眼点和落脚点，切实维护好群众的根本利益；努力让农民在就业、教育、社会保障、医疗、基础设施等方面享受与城市居民同样的待遇。对从农村转移入城的新居民和失地农民，妥善解决居住、就业、社保等方面的问题，加快身份转变和生产生活方式的变革，实现安居乐业。对仍居住在农村的农民，按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实稳步地推进社会主义新农村建设，加强基础设施和教育、卫生、社保等农村社会事业建设，推动城市服务向农村延伸，引导农民相对集中居住，共享经济社会发展成果。
六、统筹城乡管理体制是城乡一体化发展的保障
建立统筹城乡一体的新型管理体制和运行机制，事关统筹城乡发展战略的顺利实施，是破解城乡二元分割体制、解决“三农”顽症、实现城乡同发展共繁荣的关键问题。
过去，经济社会发展的制度建立和政策制定没有放在城乡统筹的层面上，管理体制充分体现城乡分割，导致城乡二元格局更加分化，城乡差距加大，农民与城市居民收入水平拉大，形成了严重的“三农问题”。
2004年8月，成都开始将过去城乡“分而治之”的行政管理职能部门进行整合。按照“成熟一个、推进一个”的原则，先后对30多个部门进行了职能整合和归并，建立起适应城乡一体化的大部门管理体制，促进公共管理和公共服务向农村覆盖和延伸；推进财政管理体制改革，形成对“三农”投入稳定增长机制，这些体制机制的建立，使这场改革形成了政府引导、群众参与、市场推动，政府与群众、政府与市场良性互动的可持续发展格局，为加快城乡全面现代化进程提供了强大的动力与活力。
成都城乡一体化的实践证明：这六个“一体化”共同构成实现城乡同发展共繁荣的体制体系，缺一不可，相互联系、相互补充、互为前提、互为保障。其中，科学规划是龙头，产业发展是支撑，城乡生产要素自由流动是关键，基础设施建设、公共服务是基础，管理体制是保障。
（作者单位：中共昆明市委党校）
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