枣庄市农村宅基地管理现状与对策建议
摘要：随着农村经济的发展和农民生活水平的不断提高，农民不断改善居住条件，但是同时农村宅基地管理出现了一系列新的问题。文章针对枣庄市农村宅基地管理中存在的问题，对新形势下如何做好农村宅基地管理提出了对策和建议。
关键词：农村宅基地；空心村；管理现状；对策
一、问题的提出
随着生活水平的不断提高，农村发生了前所未有的变化，农民要求改善居住条件的愿望越来越迫切，农村建房热始终居高不下并呈增长趋势，宅基地管理出现了新情况、新问题。加强农村宅基地管理，合理配置和集约高效利用土地资源，改善农民居住条件和生活环境，对于促进农村经济快速、健康、稳定发展具有重要意义。而枣庄市农村宅基地管理中存在很多问题，宅基地闲置严重、土地利用效率不高、宅基地规划不合理、“空心村”等现象严重，给枣庄市农村宅基地管理和新农村建设带来了严峻考验。
二、枣庄市农村宅基地管理存在的问题
（一）各市区农村宅基地规划发展不均衡，宅基地闲置现象严重
枣庄市各地区农村宅基地规划不均衡，其中滕州市和山亭区的农村宅基地管理问题最为明显，宅基地闲置现象严重。其中滕州市农村空闲地最多，约224万平方米，其次为山亭区，农村空闲宅基地约99万平方米；而山亭区“一户多宅”现象严重，多出宅基地近350万平方米，其次为滕州市，多出宅基地近177万平方米；另外滕州市和山亭区分别存在着严重的闲置宅基地和不住宅基地。其他地区，如峄城区和薛城区农村空闲宅基地约为50万平方米，市中区农村多出宅基地37万多平方米，而高新区几乎不存在宅基地空闲现象，可见相比其他城区，新规划的高新区没有历史遗留带来的各种宅基地问题。简言之，枣庄市各地区农村分别存在着不同程度的宅基地闲置现象，反映出农村宅基地规划不合理问题，亟需对其进行合理规划和改进。
（二）宅基地分配不均，“一户多宅”现象严重
由于宅基地私有观念在多数农民心中根深蒂固，认为老房子是祖业，新房再多、再大也不能拆祖屋，于是出现了农民建了新房也拒不交出闲置宅基地，“划新不丢旧”造成“一户多宅”现象严重。滕州市、薛城区和山亭区三个地区“一户多宅”情况最为严峻，其中滕州市一户多宅的户数占到村民总户数的25％多，薛城区也近20％。一些农民甚至将自己承包的责任田当成私有土地，随意侵占或调换建房。一些村干部打着“取之于民，用之于民”的幌子，搭车收费，出现经济条件好的村民多数存在一户多宅，真正需要宅基地的村民因为经济条件差无法要求规划新的宅基地，而且老宅基地多的户占用的宅基地相对多些等现象，造成宅基地分配不均。此外还存在村镇干部中也存在利用权力、关系多占宅基地，农民超标建房等问题（见表1）。
（三）现行制度不完善，超标占地现象严重
《中华人民共和土地管理法》第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”然而枣庄市各地区不仅“一户多宅”现象严重，而且市中区、山亭区、峄城区农村多出宅基地每户的面积都超过了政府文件的规定面积。可见由于基层政府对农民建房缺乏的正确引导和管理，再加上我国农村宅基地管理制度采用的是无偿、无限期的使用制度，出现了农民超标占用宅基地建房。
（四）“空心村”现象严重
长期以来，因建设规划滞后，枣庄市许多农村新建住宅大多集中在村庄外围、道路两侧，而村内存在大量的空闲宅基地，形成了外实内空、外新内旧、外齐内乱的“空心村”。如山亭区冯卯镇涝坡村共327户、783人，村庄占地面积为219亩，其中空闲土地面积为132亩，空闲户数共102户。村庄内部空壳严重，特别是村西北部基本无人居住。随着经济社会的快速发展，大批农民涌向小城镇和大中城市，成了非农业的城镇居民，但仍占着原农村宅基地；部分农村青年大学毕业后在外就业，结婚生子，把父母接出去一起居住，造成原宅基地闲置，加重了“空心村”现象。“空心村”的大量存在，造成土地浪费，环境恶化，严重影响了经济发展和新农村建设。而各地区也先后开始开展“空心村”的治理工作，取得了一定成果，本文总结了“空心村”治理的经验，将在第三节中论述。
三、新形势下加强农村宅基地管理的对策和建议
针对上述问题，在新农村建设的过程中，必须加强农村宅基地管理，实行宅基地制度创新，建立完善相关制度和政策。
（一）加强宅基地规划管理
应当在深入调研的基础上，科学合理地确定宅基地具体执行面积及占地标准，人均宅基地面积由省统一规定出一定的范围，再由各地按照实际情况确定标准，各地都应该按照规定执行；结合新农村建设目标做好村庄规划，合理布局，充分利用村内各种闲置地，促进土地集约利用，并要控制好农村居民的规模，建设好配套基础设施；加大对闲置宅基地、空闲地、“一户多宅”现象的清理和处置，建立农村宅基地使用权强制登记制度。此外规划要走群众路线，要依靠村民参与，集思广益，充分尊重村民的意见。
（二）建立农村宅基地有偿使用制度
宅基地有偿使用可以从认识和观念上解决宅基地的权属问题，有利于农村土地产权制度的确立，使宅基地的集体所有权在经济上得到体现，能有效地减少和制止多占、滥用宅基地的现象，促进节约和合理利用土地；便于对村庄进行规划和管理，能集中一部分资金用于乡村的公共设施建设；增加了宅基地分配的透明度，从制度上遏制和限制了干部的不正之风。
（三）严格控制农民宅基地的审批
党的十七届三中全会《决定》提出的“要完善农村宅基地制度，严格宅基地管理”，实际上就是要求各地建立宅基地审批责任和过错追究制度，严格宅基地规划、审批管理，执行“一户一宅”的政策。严格按照法定的宅基地审批条件、面积限额及审批程序办理，严把审批条件，严格执行“一户一宅”政策，促进节约，集约用地。不符合申请条件的不予批准。对上报的宅基地坚持“规范用地，积极引导，公开公正，集体会审”的原则进行核查。对村（居）分配、使用宅基地管理和收费实行有效的监督，确保公平地分配宅基地，减少村（居）分配宅基地中不合理收费和私下买卖宅基地行为的发生。
（四）完善宅基地流转机制
我国现行的法律和制度对宅基地的流转做出了严格的限制性规定。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定，禁止城镇居民在农村购置宅基地。宅基地转让须符合规定条件，购买人必须为房屋所在地本集体经济组织成员。
我国农村宅基地限制性流转制度是我国特定历史时期的产物，稳定了我国农村经济，但是在现阶段产生了一系列问题，阻碍作用日益显现。例如，先富裕起来的农民进城购房，而受现行宅基地流转政策的限制，其留在农村的宅基地不能公开合法转让，造成宅基地大量闲置，“空心村”现象严重。
可见限制宅基地流转，既不利用资源的有效配置，也不利用土地的节约利用。因此应当修改相关法律法规，建立农村宅基地自由流转制度。建立规范有序的农民宅基地流转市场，赋予农民拥有房屋宅基地的完全使用权、收益权和处分权，可以转让、出租、抵押、继承及赠与，允许农村宅基地在城乡居民之间自由流转。
（五）加强“空心村”的治理
针对目前农村宅基地管理中存在严重的“空心村”现象，各级政府都高度重视，把治理“空心村”作为目前农村工作的大事来抓。对于“空心村”的治理要做好以下几方面的工作：
1、科学规划，因地制宜。“空心村”治理的成功，关键要编制一个科学的规划。由于农村情况复杂多样，“空心村”治理应根据各村的基础和条件，以及群众的实际需求，确立治理的模式。对经济较发达、建房农户较多的城镇近郊“空心村”，进行统一规划，以城镇为中心，有步骤地实施整体搬迁、连片发展，逐步形成规模，腾出的土地转为建设用地；对离城镇较远、经济基础较差的“空心村”，可以小村向大村集中，合理归并自然村，引导向条件相对优越的中心村迁移；对不具备合并条件、但可以填实的“空心村”，加强对闲置农宅的拆迁、回收、流转、整合，对拆迁的老宅基重新规划，作为新的预留宅基地，由村收回调剂安排利用。
2、加强组织领导，有法有序高效推进治理工作。“空心村”治理是一项系统工程，它涉及到农村工作的方方面面，涉及到农民群众的切身利益和农村社会稳定。要确保“空心村”治理的各个环节健康有序开展。成立“空心村”治理工作的领导组织机构，如各试点镇（街道）都成立了由主要领导任组长，国土、建设、环保、财政等部门主要负责人为成员的专门领导机构，制订了切实的工作方案，出台了相关政策，明确到事，责任到人；制定“空心村”治理工作的有关政策，使治理工作有法可依，有章可循；加强治理工作的全程监督，依靠民主监督解决“空心村”治理中的难题；搞好协调配合，各有关部门根据各自职责搞好协调配合；建立奖惩机制，对治理工作中做出突出贡献的组织和个人给予奖励。
3、创新机制，广开筹资渠道。“空心村”治理需要大量的资金，如何筹措大量资金是保证“空心村”顺利实施的关键，山亭区村庄建设搞得好的村，多是经济实力强的富村，村集体经济弱的村往往难有作为。要按照“谁投资，谁受益”的原则，坚持以集体自筹为主，财政补助为辅，社会资金参与这一多渠道的方式来筹措空心村的治理资金。对村庄大规模整治，首先由村集体投入资金搞建设，具有用资金换社会效益的公益性质；其次“空心村”治理可以通过市场化运作，多渠道筹措资金。企业或个人可以参与多渠道筹措资金，把“空心村”治理的一些项目推向市场，通过公开招标，吸引社会闲散资金，解决“空心村”治理的资金问题。
（六）加强宣传教育
各级部门要采取多种形式大力宣传《土地管理法》及《农村宅基地管理意见》，使法规深入人心，增强干群节约土地、依法管地的法律意识，在全社会形成自觉节约用地、依法管地用地的良好氛围。大力宣传宅基地集约化使用的意义，通过宣传教育和社会舆论的正确引导，帮助农民树立正确的建房观，使广大群众积极参与到农村宅基地集约化工作中来。
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（作者单位：郎静，山东省枣庄市国土资源局；贾广花，山东省枣庄市山亭区半湖小学）
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