对我县人民调解行政调解与司法调解互动衔接的调查

      强化“三 大”调解衔接 维护社会和谐稳定　　

--对我县人民调解行政调解与司法调解互动衔接的调查　　

我县位于XX省南部，总面积3206平方公里，辖35个乡镇312个村、19个社区居委会，1342个村民小组。2009年底有村(居）民104734户，总人口342280人。全县已经初步建立起社会发展所需要的多种纠纷解决体系，基本形成了一个以调解机制为核心的多元化纠纷解决机制，包括象征法治意义的诉讼制度、传统的人民调解制度、行政机关主导的行政调解机制等，这一多元的纠纷解决系统在近年来化解矛盾纠纷的实践中起到了毋庸置疑的作用，取得了较好的社会效果。与此同时，这一体系在社会治理的运作中也凸显出许多问题和缺陷。各种纠纷解决方式参差不齐，发展水平极不平衡。三大调解虽都有其自身特定的功能和优越性，但彼此之间结构松散，缺乏合理功能协调与程序衔接，尚未形成纠纷解决的良性循环体制，整体效能发挥不够充分。2009年全县“三大”调解调解案件3508件。其中人民调解调解案件2116件，调解成功2057件，调解成功率97%，行政调解案件980件，司法调解案件412件，复杂、疑难纠纷调解158件，化解152件，化解率92%。人民调解、行政调解、司法调解比率分别是60：28：12.　　

    一、“三大”调解运行的现状　　

   （一）人民调解  人民调解以其资源丰富、分布广泛、贴近基层等优势，对婚姻家庭、邻里纠纷、侵权赔偿等民间矛盾发挥着自己独特的化解作用，成为纠纷解决的第一道防线。截止到2009年底，全县有各类人民调解组织255个，其中乡镇调委会25个，村居调委会223个，企业调委会6个，其他调委会1个。全县有人民调解员1020人，2009年共调解民间纠纷2116件，调解成功2057件，调解成功率97%,防止民转刑案件25件，预防群体性上访32起。 而同期全县法院审理的民商事案件共 565 宗，可见人民调解组织对分流社会矛盾、缓解诉讼压力虽起到一定作用，但是其预期功能还没有很好地发挥出来。究其原因，人民调解组织在工作范围、组织形式、队伍素质等方面固然有不适应新形势需求的因素，而现行法律对调解协议效力规定不明确，致使人民调解缺乏吸引力则是根本原因。鉴于此，2002年最高人民法院颁布了《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》，人民调解协议首次被赋予了“民事合同”的法律性质。该规定成人民调解发展历程中的一个重要里程碑。2004年最高人民法院又通过了《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，对如何在诉讼调解过程中发挥人民调解员的作用作了相应规定，其中的“协助调解”和“委托调解”充分体现了司法调解对民间调解优势的援引，使得调解主体多元化和社会化，增强了司法调解的开放性。2010 年6月《人民调解法》提交全国人大审议，这些立法上的建设完善了人民调解组织形式，明确了人民调解员的范围、条件、行为规范和保障，规范了人民调解程序，确立了人民调解与其他纠纷解决方式之间的衔接机制，加强了对人民调解工作的指导和保障。　　

    （二）行政调解   多次县乡机构改革，我县政府相对实现了“大社会小政府”职能转变，但是政府的服务职能并没有发育成熟，体现在行政性纠纷解决方面，便是出现了行政调解逐渐淡出，功能日渐弱化的现状。一是行政调解发展不平衡。除了公安、工商、国土资源、司法、农业、劳动人事等部门的纠纷调处职能得到加强以外，其余行政部门的纠纷调处职能没有得到应有的重视，特别是乡镇政府对各类民间纠纷的裁决机制长期处于缺位状态。据不完全统计2009年全县行政调解案件980件。二是行业性纠纷解决机制还没得到有效开发和培育。特别是在专业性强的行业，如金融、建筑、房地产、医疗卫生等行业，由于缺乏相应的行业性纠纷解决机制，大量行业性纠纷无法在行业内部自我消化。三是行政调解协议缺乏统一的法律效力认定规则。除了仲裁裁决实现了与诉讼程序的衔接外，大部分行政性纠纷解决方式还处于各自为政、相互脱节的状态。如公安交警部门、基层派出所、劳动职能部门的调解协议，在法律效果上并不具有终局性和强制执行效力，经常发生调后诉讼的现象，造成资源浪费。四是行政调解所依据的部门规章、行业规范与诉讼适用的法律规范不统一，如商会、房地产等行业调解机构在调解规则和依据方面混乱无章，法院则通常以其特有的程序规则、证据规则等来衡量调解协议的合法性和妥当性，否定或撤销调解协议的案例不胜枚举，致使当事人对行政调解缺乏信任而弃置不用。　　

   （三）司法调解  于当前社会矛盾复杂激发，诉讼压力不断增大的背景下，司法调解在经历了“重调轻判”和“重判轻调”的起落之后，其定纷止争、案结事了的司法价值得到了再发现和再评估。无疑，司法调解对于化解社会矛盾、彻底解决纠纷具有司法裁判无法替代的作用，远比运用国家强制力更温和、更贴近民意，更具包容性地维护了秩序，更直接地凸显了和谐之治。对司法调解的再度推崇和重视是司法对构建和谐社会目标所做出的回应，社会主义法治理念要求人民法院的审判工作要最大限度地实现法律效果、经济效果与社会效果的统一。法院必须充分利用和发挥司法调解的灵活性和能动性来解决纠纷，同时也要加强对人民调解等非诉讼调解的支持和指导工作，努力实现司法调解与非诉调解的合理衔接，这既是人民法院重要的基础工作，也是人民法院的职责所在。因此，县法院在积极进行司法调解的优化改良。普遍做法是紧紧围绕“案结事了”的目标，全面贯彻“调解优先、调判结合”的调解原则，实行“立案前调”、“送达时调”、“立案后调”、“庭审中调”、“宣判前调”五步调法，将调解贯穿于案件审理的全过程；设立诉前调解中心，将调解关口前移，加大调解力度；建立人民调解协议案件绿色通道，实行“优先立案、优先审理、优先执行”原则，加大对人民调解的指导力度等；大量的民商事案件通过调解的方式得以和谐解决，2009年县法院审理的566件民商事案件中，调解结案的占412件，调解率达73%。随着近几年案件的逐年攀升，县法院在加大民商事调解的同时，将调解、和解及协调案件范围从民商事扩展到行政案件、刑事自诉案件、刑附民案件、国家赔偿和执行案件中，取得了非常好的社会效果。2009年受理的17件刑事自诉案件，全部调解结案，调解率达100%。虽然司法调解的改进工作取得了一定的成功，但许多措施尚处于探索阶段，且大多数集中在法院内部，没有完全发挥出对非诉调解方式的统领作用，没有形成一个相互连通的、立体动态的纠纷解决体系。　　

     二、“三大”调解互动衔接的政策保障　　

     XX省社会治安综合治理委员会办公室、省高院、 省人民检察院、省公安厅 、 省司法厅《关于建立人民调解司法调解行政调解衔接联动机制的实施意见》为“三大”调解互动衔接提供了政策保障。并就建立“三调联动”工作机制的指导思想、目标任务和基本原则提出了明确要求。同时也就人民调解与司法调解衔接、人民调解与行政调解衔接的互动程序进行了规定。《关于建立人民调解司法调解行政调解衔接联动机制的实施意见》要求对复杂、疑难矛盾纠纷实行联合调解，要求切实加强对联动机制的组织领导，建立联席会议和信息通报制度，落实“三调联动”工作责任制，确保“三调联动”健康有序运行。　　

    三、“三大”调解互动衔接体系的实践与探索　　

     2009以来，县综治办、人民法院、公安局、司法局、交警大队等单位对“三大”调解互动衔接进行大胆的实践与有益的探索。　　

    1、以乡镇人民调解委员会为主体，设立联调工作室。司法行政部门指派专职人民调解员与乡镇站、办、所一道根据就近就地原则，负责乡镇辖区的纠纷调解工作。实现人民调解与行政调解的互动有效衔接。镇人民政府把镇机关工作能力强的57名干部组织起来进行培训，通过考试全部合格后，颁发了统一制作的镇人民调解员证和聘书，2010年上半年镇人民调解组织共排查调处各类矛盾纠纷36件调处成功36件，调解率和调解成功率达100%。其中防止民间纠纷可能转化刑事案件2起，制止因民间纠纷可能引起自杀1起，防止群体性事件1起；受理调处县交办群众信访类纠纷1件，处结率达100%。实现了规范管理。麻柳司法所实行“一周一村”流动办公模式，将一般纠纷化解在基层，疑难纠纷由镇调委会研究解决办法，有效地维护了辖区社会稳定。其成功经验在全县推广，并作为工作创新项目进行申报。　　

    2、县人民法院、县司法局于2010年元月联合印发了《关于认真做好法院调解与人民调解衔接工作依法妥善化解民事纠纷的实施意见》加大了社会矛盾纠纷的诉前化解，切实增加和谐因素，维护社会稳定。同时在案件调解工作的过程中采取委托调解、特邀调解的形式解决诉前调解、庭前调解、执行和解。人民调解解决不了的矛盾纠纷由司法行政工作人员引导进入司法调解。从而实现了人民调解与司法调解的互动衔接。县法院还推行“诉前告知人民调解、诉中委托人民调解、吸收人民调解员参与诉讼调解”工作模式，6个多月来，共有36 件案件实现了人民调解与司法调解的有效衔接，做到了案结事了。 　　

    3、县公安局、交警大队与县司法局加强了基层派出所、司法所对调解工作的互动衔接。坪蒿司法所驻派出所人民调解室于2009年元月成立。调解成员由司法所两名干警，派出所两名干警，退休老干部2人和现任村干部3人共9人组成。调解室成立后制定了相关的规章制度和标识。调解室成立一年多以来，共调解各类案件47件，其中调解一般治安案件25件，调解民商事纠纷22件。因调解不成功引导当事人诉讼3件，并为当事人提供法律帮助。加强了人民调解与行政调解的衔接，为辖区社会稳定做了积极贡献。县交警大队与县司法局召开协调会，专题研究交通事故民事损害赔偿纠纷调解处理办法，县司法局在交警大队设立人民调解室，为交通事故民事赔偿提供法律保障。交通事故当事人就交通事故民事损害赔偿可以申请人民调解或交警队的行政调解，对经过人民调解或行政调解调解后仍达不成协议的，可以在人民调解室工作人员引导下进入司法调解，对符合法律援助规定的当事人，由人民调解室工作人员引导申请法律援助，保障其合法权益。这种工作格局既方便了当事人，又有效的实现了人民调解、行政调解与司法调解的互动衔接。县司法局还与县卫生局联系，研究解决医疗纠纷调解的解决办法。　　

    4、复杂、疑难矛盾纠纷实行联合调解。发挥公安派出所、司法所执行国家法律、法规的权威和乡镇（街道）、村（居）、社区人民调解组织贴近群众、熟悉民情的优势，共同调处复杂、疑难矛盾纠纷，切实使辖区内的矛盾纠纷早发现、早调处、早解决。全县充分利用信访、综治、司法、行政、调解“四位一体”的矛盾纠纷化解机制，针对群众反映的热点、难点问题逐村组、逐社区、逐单位进行排查，对排查的复杂、疑难矛盾纠纷采取召开联席会的方式，研究调解办法，提出切实可行的化解处置意见，确保问题及时妥善处理。2009年全县五次集中排查上访纠纷158件，这些纠纷也是复杂、疑难纠纷。县联席办就是通过联合调解的方法，化解152件，化解率达到92%。2010年县委、县政府制定创建信访“三无”县的实施意见，通过进一步健全矛盾纠纷排查调处机制，落实调处工作责任，综合运用政策、法律、经济、行政手段和教育、协商、调解、听证等办法，为人民调解、行政调解与司法调解互动衔接提供更加广阔的平台。　　

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