农村集体资产股份合作项目制改革现状及对策

我市农村集体资产股份合作制改革起步于2004年，几年来，我们按照“试点-稳步推进”的程序，边发展边规范，工作力度不断加大，全市资产股份制改革工作取得初步成效。最近我们对改革的有关情况进行了调研和总结，主要情况如下： 一、农村集体资产进行股份制改革的基本情况 2004年6月，市委办公厅出台了《关于开展村集体经济股份合作制改革试点工作的意见》（宁委办发[2004]38号），我市村集体资产股份制改革试点工作正式启动。截至2008年底，全市先后有153家村、组集体经济组织按照股份合作制原则成功改制，其中2004年9家，2005年38家，2006年30家，2007年34家，2008年52家。全市153家合作社主要集中在7个郊县，具体为：江宁区27家，浦口区34家，六合区23家，溧水县18家，高淳县14家，栖霞区24家，雨花台区13家。 改革共量化集体净资产7.亿元，量化集体土地、山林、水面2.3万亩，有26万多农民成为股民。在资产量化的类型上，既有经营性资产又有资源性资产，其中经营性资产131家，资源性资产22家；在改革的对象上，既有村又有组，其中：村级规模106家，组级规模47家。 二、资产股份制改革取得的初步成效 改革村将集体净资产折股量化到村民，基本建立了“产权明晰、自主经营、自主管理、资源共享、风险共担”的新型农村合作经济组织与运作机制，农民以股东的身份，共享改革成果。 1、民主管理的运作机制基本建立。一是成立组织。改革后，各家都制定了改革章程，并按照章程的规定，成立了股东大会，选举产生了股东代表、董事会、监事会成员，明确“三会”职责。二是民主议事日趋规范。调研中，江宁区、六合区和溧水县等区县的合作社，一年至少召开一次股东大会或股东代表大会，董事会一般每年都要召开两到四次。重大事项由董事会研究，经股东代表大会表决通过。股东的年终收益分红及合作社章程规定的重大事项等制度得到体现。三是股权设置取得突破，不设集体股。2005年，浦口、栖霞两区为规避改革过程中因资产总量的参差不齐而引发矛盾，决定以生产小组为单位进行资产改革，当年有25家组级规模的集体资产进行了股份制改造。到去年底全市已有47家生产小组先后成立集体资产股份合作社，均不设集体股。同时，高淳县八字角村、六合区葛塘街道中山社区等17家村级资产股份合作社也开不设集体股先河，集体公益事业支出按收益比例提取公益金，资产量化比较彻底。四是股权证发放基本到位。股权证一般由区县农工办统一监制，发放到人到户，作为享有分配红利的凭证。 2、农民财产性收入明显增加。改革后，合作社的领导普遍感到权力小了，压力大了，威信高了，他们更多的精力投入到发展集体经济、增加社员福利和千方百计为群众办实事，提高群众生活品质上来。据资料汇总统计，从2006年至2008年，资产股份合作社为社员分红分别为3300万元、4141万元和6500万元。 2008年全市153家合作社当年有98家实现分红4577万元，153家合作社共计向社员发放各项福利1898万元，分红和福利人均受益250元。分红最多的雨花台区板桥街道古雄社区人均分红1125元，列全市之冠。江宁区东山街道9个社区资产股份合作社实现分红和发放福利共计1966元万元，人均765元，以街道为单位整体推进较快，改革进度领跑全市。六合区23家改革村除1个村未能实现改革当年分红外，22个改革村去年分红785万元，石庙资产股份合作社拿出124万元进行分红，人均分红530多元，居该区22个合作社之首。高淳、溧水两县，村集体经济相对薄弱、集体资产规模普遍较小，改革后，也都把改革前由村民自己缴纳的合作医疗、养老金等费用，改由合作社代缴，去年两县32个合作社共代缴各种福利费用250多万元。同时加大了公益事业投入力度，统计显示，仅2008年，153个合作社各项公益事业建设投入5500万元，社均36万元。通过改革，老百姓真正享有了摸得着、看得见、享受得到的实惠，受到农民欢迎和拥护。 3、促进了集体经济快速发展。据调查比对，2008年，江宁、六合、溧水和雨花台区共81个改革村的可支配收入总量与上年同比分别增长2214万元、337万元、26万元和627万元，增幅分别为15%、15.2%、23.3%和19.7%，远高于全市平均11.35%的增幅。驻点调查高淳县淳溪镇八字角村，该村集体资产改革前仅有210万元，改革5年后，集体资产达到了4000万元，增长了近20倍。 三、改革中存在的主要问题 经过多年的努力，我市村级集体资产股份制改革取得了新的突破，有的区县已消除了改革空白镇，有的镇街计划经过一到两年的努力完成所有村居的集体资产产权改制任务，可以预测，改革将进入全面推进、快速发展的新阶段。但同时我们也要清醒地看到与省内兄弟市特别是改革发展较快的苏州、无锡和常州相比，还存在较大的差距，已完成改革任务和未进行改革的村数比，改革的量尚显不足，原因主要表现在以下几个方面： 1、认识上的问题。村集体资产的所有权归全体村民，对集体资产进行股份制改造的主要目标，一是建立产权明晰的符合市场经济要求的现代经营制度。二是确保集体资产保值增值。三是增加农民财产性收入。三者是有机整体，互为前提。问题是：其一：清产核资、明晰产权上怕乱。实现集体资产保值增值目标任务上怕重。社员提出分红增加收入上怕怨。其二：改革的阻力依然存在。阻力层主要来自村居、镇街和区县，但最大的阻力在村居。担心因改革引起社会不稳定而牵连自己，担心失权、失位、失利。其三，只有分红才能改。有的村干部认为，进行集体资产股份制改革需要有一定规模的经济实力支撑，要有稳定的收入来源，否则，村民收益不明显，再加上村与村之间分红多寡不一，如果背离村民分红的期望值，反而会遭到埋怨，不愿改。甚至有些群众认为改革就是分光集体资产，而对股份合作、壮大集体经济实力、参与民主管理等并不关心。 2、规范运作的问题。因认识不到位，工作重视不够，导致了一些操作上的问题。合作社章程没有统一的格式，股权证没有统一印制，合作社牌子没有统一规格，参事、议事、决策、监督制度在实际工作中得不到保障等等。 3、合作社发展环境的问题。一是合作社的身份问题。由于我国还没有农村集体资产股份合作社法，在进行农村集体资产股份制改革时，缺乏统一的、规范的、合法的“身份”登记制度，基本上是由镇街行文批准，导致市场主体地位不明确。尤其在城区和近郊等一些经济发展较快的合作社，没有一个有关部门认可的“身份”，很难融入市场竞争的舞台，不利于发展壮大。二是合作社的市场行为问题。多数合作社仍在使用村委会的银行账户，所用的票据也多延用省农村集体经济组织内部往来结算票据，目前这些票据并不被税务部门认可，经济往来对方尤其是企业难以接受。城区和近郊经济较为发达的合作社，领取了税务部门票据，则需按企业法人纳税。如，有的地方对合作社投资建设用来出租的工业标房、临街的门面房出租等均按照城市房产17.45％的标准征税，直接增加了集体的经营成本。村干部反映，村里的收益本来就是为村民服务的，收取高额的税费，对农民的受益分配带来很大影响。三是合作社的职能问题。目前，我市农村集体资产股份合作社基本都与村（社区）“两委”实行“三位一体”的组织框架，既承担着管理经营集体资产、增加农民收入的职能，同时又承担着社区公益事业和社会管理等职能。如，助残养老、治安巡逻、卫生保洁、防汛排涝、绿化养护等等。由于职责不清，政企不分，合作社经济负担过重，严重影响了其发展。 三、思考和建议 农村集体资产股份制改革工作面临的形势和任务，要求我们在今后一个时期，必须明确思路、统一思想、打破瓶颈、加速发展。农村集体资产股份制改革的思路是：按照明晰产权、建立机制、资产增值、群众受益和边发展边规范边提高的路径加快推进。为此，提出如下建议： 建议之一：进一步统一思想。农村集体资产本来就是广大农民多年辛勤劳动积累的成果，资产的所有权归全体村民共有。进行股份制改革，作为股东的村民能够以主人翁的身份，依法平等地享有选举、管理、决策和监督的权力，平等享有收益分配的权利，实现集体资产产权回归，老百姓通过改革，真正享有了摸得着、看得见、享受得到的实惠，即顺理成章，也天经地义，更是新农村建设的应有之义。在民主管理方面，村干部握有主动权。只要村干部有执政为民思想境界，干出造福于民的业绩，实现集体资产保值增值重任，增加了农民的收入，终究会赢得老百姓尊重和拥护。 建议之二：形式多样。集体经济发展的不平衡性，决定了村集体经济实力有强有弱，资产的规模有大有小，经济发展的潜力有优有劣，集体经济承担的任务有重有轻。因此，我们建议，农村集体资产股份制改革一定要坚持实事求是和有利于生产力发展的原则，区别不同情况，分类进行改革，在改革的形式上不强求一致。经济实力强的村，以明晰产权、建立健全合理的收益分配机制并重。集体经济薄弱村的改革，应以明晰产权为先，建立合理的分配机制为先，待经济发展壮大后，再进行分配。同时，在改革的范围上，不强求整村推进，只要有利于生产力的发展，以生产组为单位也可以改；在股份的构成上，条件成熟村组，可以将集体债权转为股权，同股同利；在对村干部经济发展指标的考核上，不以分红的多寡论英雄，尽可能地消除干部的思想顾虑，利于改革的稳步推进。 建议之三：落实政策。随着市场经济规范化程度的提高，合作社合法“身份”问题无疑将成为影响合作社发展的瓶颈。因此，建议：按照市工商行政管理局出台的《关于进一步发挥职能作用促进农村合作经济组织发展的意见》精神，对今年新成立的合作社采取个案分析、对号入座的方法，引导其登记为农民专业合作社或企业法人，解决长期困扰合作社法人地位问题；税收方面，区县和镇街应本着让利于民的理念，全额或部分返还村集体资产股份合作社标房租赁、门面房出租和红利分配的有关税费，为合作社的发展减负，为农民增收让利。对今年新成立的资产股份合作社的股东发放由市人民政府农村集体资产管理办公室统一监制的“股权证”，提高“股权证”的合法程度。 建议之四：逐步规范。集体资产股份合作社基本都与村（社区）“两委”实行“三位一体”的组织架构，董事长或社长一般都由行政村主要领导兼任，他们即承担着带头致富和带领村民共同致富的责任，又肩负着发展集体经济、兴办村内公益事业的重担。据统计，153个改革村（合作社），2008年投入到各项公益事业的建设费用近5500万元，村均35.9万元。还要忙于落实各级政府层层制定下发的方针、政策和规章制度。政经不分、权责不对称，让他们疲于应负。而这一局面不是短时期能够改变的，必须依靠改革、依靠经济的发展、依靠城乡公共财力分配上的均等，从而实现政经分离，把村委会由现在的全能型职能转移到重点做好社区公共服务上来。目前，从资产股份合作社工作层面上看，当务之急是重制度建设、重程序规范、重减轻负担，提高工作的规范化程度。建议：一是以民主促规范。民主和规范相互相成，民主是规范的前提，规范是民主的结果。社务民主管理的主体是社员或股东，而不是别的什么人，更不是村、社干部。二是制度设计上发扬民主促公正。改革方案、章程草拟、股权设置和股权量化等关键环节和核心内容，必须在广泛征求和充分尊重民意的基础上形成，必须保障大多数人的利益。三是工作程序上加强民主监督促规范。选举产生的股东大会或股东代表大会、董事会和监事会，在参事、议事、决策和监督的过程中，恪守各自职责，确保合作社工作机制正常运转。通过规范程序，透明工作方法，让更多的股东或社员依法参与合作社事务，用规范的制度保障股东或社员建言献策渠道畅通，逐步扭转过去在集体资产处置、收益分配等村内重大事务上由少数人说了算的决策模式，保证改革的顺利进行，推动农村政治文明和新农村建设的健康发展。

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