深化绩效管理的调研报告

XX市人民政府目标管理办公室
   绩效管理是通过绩效计划、绩效实施、绩效考核、绩效反馈、绩效激励等环节而形成的循环管理过程。政府绩效管理是指政府在履行其经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大职能过程中，对内部制度与外部效应、数量与质量、刚性规范与柔性机制等方面，以公共产出的最大化和公共服务最优化为目标实施的一种全面管理。XX市在绩效管理领域通过多年实践，既取得了一定工作经验，也面临若干实际问题，需要在改进、完善中不断提高。

一、绩效管理工作对我市行政管理的影响和成效

1．实际启动了符合科学发展观的多方面改革

XX市在进入“十一五”期间启动的政府绩效管理，在管理目标上充分体现国家发展的总体战略，力争全面贯彻落实科学发展观强调。XX市将指标体系确定为经济发展、服务性政府建设、和谐社会构建三个方面的内容，并进一步确定为经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设，按照协调发展的需要确定各项指标权重。在经济发展指标设置上，不仅要求数量的增长，更强调优化结构前提下质量的提升。在社会发展指标设置上，包括了人民生活水平和质量的改善提高、社会治安状况良好、社会群体、民族之间协调、社会和谐有序等内容。在机关建设指标设置上，主要包括了提倡创新、廉洁高效、依法行政等内容。这些指标按照协调发展的要求设置，使政府绩效管理真正促进多层次、多领域的改革与创新，促进全市的政治稳定、经济发展、社会进步、文化繁荣、环境改善、民生普惠。

2．促进了以观念转变为中心的服务型政府建设

XX市政府实行绩效管理的有效地促进了观念转变。首先是促进了单纯的“效率”观转变为“绩效”观。政府绩效管理不是单纯追求效率的管理，“政绩”的内涵除了“效率”以外，还强调“经济”和“效益”，而且是将过程管理和结果管理结合的一种科学管理方式，绩效的理念通过绩效管理的实施得到了党政机关和工作人员的深刻理解。其次是促进了党政机关和工作人员的工作由单纯向上负责朝向上下共同负责的转变。绩效考评中将服务对象的满意度纳入评价标准，极大地促进了“民本”观念的确立，同时也引导机关从管理型向服务型转变。再次促进了从单纯追求经济发展向社会和谐发展转变。通过提高和谐社会建设类指标的权重，引导被评单位转变观念。

3．促进了以工作流程创新为核心内容的管理科学化改革

XX市的政府绩效管理从工作流程方面看，是完全的创新。绩效管理体系是前所未有的管理体系，而这个体系的每一个组成部分都充分体系了管理科学化的要求。不论是评估指标的设置、指标值和指标权重的确定、加分、减分因素的设置，还是考评方法中分类考评、第三方评估、专项部门考核的引入，在根本改变了一些干部存在的所谓“一年到头辛辛苦苦，没有功劳有苦劳”的自我评价标准的同时，更彻底改变了过去所有公务员用同样的一张年终考核表进行考核的方法。绩效管理促进了管理科学化的改革。

4．促进了以管理重心下移为主的管理体制改革

绩效管理的实质内容是层层分解管理目标，使每一级、每个人都明确自己的工作任务和定额，从而也就充分调动了下级的工作积极性和主动性，真正实现了管理重心的下移。与管理重心下移同时可能产生的一个问题就是，下层的负担会不会加重。对于基层部门来说，它们往往不得不面对“上面千条线，下面一根针”的现实，许多基层单位整天疲于应付上级部门名目繁多的会议、检查、评比、文件传达等等要求。XX市的绩效管理本着突出主要职能、重点工作的原则，精选考评指标，为基层减负，充分体现“少而精”。

二、近年来我市绩效管理工作运行情况

我市绩效管理工作经过20多年的实践，得出的重要经验是，要始终围绕全市重大战略部署和年度中心工作，解放思想，与时俱进，勇于创新，共享共赢。近年,我市绩效管理在坚持总体指标框架和基本管理办法的基础上，又对若干方面进行了探索：

1、设立13个行政区的“特色指标”，鼓励各区差异化发展。牢牢抓住“特色”这个差异化核心，按照全市功能分区规划，充分发挥各区资源优势，找准加快发展的关键环节，促进市区协调发展、城乡一体发展。引导中心城区重点发展现代服务业，突出城市功能建设，提高自主创新能力，进一步强化中心城市的集聚和幅射作用；引导远城区重点发展现代制造业和现代农业，努力夯实产业基础，着力解决“三农”问题，尽快提高远城区经济规模和综合实力。改进绩效目标考核评估方式方法，从特色目标工作完成的实际贡献率、社会影响性、群众满意度、行政成本等四个方面进行精细化考核评估，取得较好效果。

2、启动“电子绩效”网络平台建设，以现代信息手段进行科学管理。通过“电子绩效”系统的试运行，梳理108家绩效责任单位年度目标脉络，厘清各区各部门主要职能与目标对应联系，由以前年度考核变更为季度和月度考核。试行引入19城市主要指标比较、重点绩效指标完成进度比较和108家绩效责任单位分类动态比较排序，每月反馈工作建议，开放“绩效指标库”，探索引入机构编制、财务预算、综合物耗三方面参照体系，不断充实绩效管理内容，便于市领导把握全国城市竞争态势，便于各区各部门及时掌握工作进度和存在的薄弱环节，促进全市行政综合管理水平提高。

3、开展领导班子和领导干部考核评价研究，拓展绩效考核结果应用。为做好绩效管理与干部人事管理的结合，在人事部门完成绩效管理考评结果与优秀公务员评选比例挂钩后，市委组织部和青山区进行工作试点，着眼健全完善干部考核评价体系，着手研究将绩效管理考核的结果，与各区各部门主要领导和领导班子考核挂钩，树立良好用人导向，试点工作取得初步成效。

4、调整市领导评价分值，优化第三方评估服务对象满意度内部结构。在保持市领导评价打分范围、对象不变的情况下，将分值由10分调整为5分。为进一步增强工作透明度和可操作性，第三方满意度评估规范了评估主体，完善评估方式，适当微调绩效单位的分类，改进权重设置。

三、政府绩效管理工作中值得研究的若干问题

绩效管理工作的生命力在于不断创新、不断改进完善。作为市委、市政府总揽全局的重要环节和抓手，绩效管理对推动我市经济社会的全面、协调、可持续发展发挥了积极的作用。但在实施过程中，也暴露出一些矛盾和问题。比如，制约我市行政绩效水平迅速提高的体制、机制性问题依然存在，各单位绩效目标的设置和评估的科学合理性有待增强，重点指标的主责和分办部门权责分配、增强合力的方法仍需深入研究，第三方满意度评估的制度方法还需改进，等等。

1、绩效指标体系的构造上，如何更加科学地设置指标内容，更加准确地拟定、下达指标值，以促进XX更快更好地发展，还需要进一步深入研究。绩效指标体系要根据党的十七大报告对科学发展观的理论阐述，从经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态环境建设、党的建设等方面，制定出更加科学合理符合实际的评价内容。绩效指标的设定将突出个性化和单位特色，依据工作职责，形成较为完备的指标库。各绩效责任单位当年绩效目标均按长期性连续考核指标及当年重点任务指标要求，进一步予以厘定；指标值的下达将从自报为主扩展为纵向衔接与横向比较相结合。

2、绩效管理如何在“落实”上下功夫，务求各单位工作扎实推进，取得实效，实现全面可持续发展和五个建设协调发展，还需要进一步深入研究。从管理范围上，将从单位绩效向部门绩效、个人绩效考核延伸。绩效管理工作由现阶段主要围绕“十一五”规划、国民经济和社会发展计划、政府主要任务及各单位重点工作，进一步转变、深化，逐步与节能减排评估、部门预算、行政监察、机构编制等挂钩，实现更紧密的结合。

3、绩效考核如何在评价体系和方法上更加规范、合理，更加充分体现民意，还需要进一步深入研究。从制度机制上，研究制定绩效管理的法规，进一步规范和完善工作程序，扩大社会参与度，提高评估科学性和奖惩针对性，特别是重点、难点工作，对部门领导干部实行层层考核，形成绩效问责制的长效管理机制。

4、绩效管理理念和绩效管理技术需要进一步在增强公开透明度、提高行政效率等方面下功夫、上水平。加大绩效管理的改革开放力度，利用现代网络技术，提高绩效目标完成进度的跟踪、督办和结果公开频率，最终达到即时反应水平。放大考核比较视野，加强纵横比较，从市内扩展到国内同类城市和先进城市，切实扭转各部门超额完成自身绩效目标但全市发展不够问题。

5、绩效管理领导部门和办事机构如何提高权威性，还需要进一步深入研究。绩效管理部门应更加重视考核管理部门的专业化和独立性。由目前主要设于党政部门内部，逐步转向直接面向党政首长负责。并设立宽领域和多层次的专家型考核梯队，为绩效管理评估结果提供依据，力求考核结果更加科学，合乎客观实际，促使各单位更好更快地持续改进工作绩效。

存在问题的原因分析：

1、政府绩效评估缺乏政策指导和法规保障。党中央和国务院高度重视政府绩效管理工作，但目前尚未出台全国性的政策法规，也没有明确主管部门，中组部、人事部、国家行政学院等均进行了专题研究并展开试点，但并无统一结论和规范。各省市依据中央提出树立科学发展观和正确政绩观的要求，因地制宜进行探索，也没有形成公认的主流绩效管理模式。在全国政府绩效管理和评估工作职能不清，政策指导、法规保障缺位的情况下，我市绩效管理工作方向的持续性、评估实践的专业化、结果运用的权威性也受到相应影响。

2、政府绩效评估缺乏理论研究对实践的指导。绩效评估的理论基础研究薄弱，主要停留在对国外绩效评估理论的介绍和评议，对各地政府绩效评估实践的总结刚刚起步，成果提炼还不能满足实际工作的需要。政府绩效评估的主要框架以及工作目标、操作原则、实施方法、指标体系、后台支撑等各要素也没有形成共识，有中国特色的政府绩效评估理论体系没有成形。特别是，将政府绩效评估与公务员考核、城市宏观发展评价混为一谈，出现事实上的理论弱点和实践误区。

3、政府绩效评估持续提高开放度缺乏制度保证。绩效评估由上级机关主导，社会公众参与较少，话语权的比重不足，必然形成评估重视工作过程，或考核指标漂移，避重就轻和随意变更，难以切实深入到对工作最终效果、效能、效率的考核测评。考核方式上，必然倾向于运动式、评比式、年终式的集中考评，缺乏对过程的监控和动态纠偏，考核的连贯性和规范性不强。由于在考核结果和考核过程中存在以上因素引发的封闭性、神秘性和主观性，社会监督和制约难以到位，也就必然导致透明度、公开化和客观性不足。

四、改进和完善绩效管理工作的初步思考

（一）长期看，我市绩效管理工作要进一步顺应国际上政府绩效评估的发展趋势

进入21世纪，政府绩效评估作为有效的公共管理模式和手段，已形成世界性的潮流，在西方发达国家和部分注重创新的东方国家的治国理政中得到普遍推广和运用，并呈现一些重要的新特征，主要包括评估主体多元化，评估标准的公民导向，评估内容规范化，评估保障法制化等。这些重要特征和趋势也是我市绩效管理发展的方向，将在今后一段时期对我市绩效工作产生明显影响。

(二)对近期和远期工作措施的主要路径研究

开展政府绩效评估工作，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观和正确政绩观，构建科学合理的绩效管理体系和评估指标体系，建立公开、公平、公正的绩效评估机制，形成组织健全、程序完备、运转协调的工作机制和管理机制，实现政府绩效评估工作的科学化、规范化和法制化，充分发挥绩效评估的科学导向和激励约束作用，不断提高政府管理水平和服务能力，促进服务政府、责任政府、法制政府和廉洁政府建设。进一步改进和完善绩效管理，需要重点在五个方面予以突破：

明确绩效管理工作的责任主体。即明确“为谁评”。全面贯彻和落实市委、市政府的重大发展战略和年度工作目标要求，政府绩效管理必须紧紧围绕和服务于党委、政府工作大局，对主要行政首长负责，督促各项工作目标层层分解，明确任务，确保落实。

确立权威的评估主体。即明确“谁来评”。完善的组织体系是绩效评估工作的保障，职能不明、机构不稳、人员经费不足等问题，必然导致评估工作的持续性、稳定性、科学性受到严重影响。要按照深化行政管理改革的总体要求，不断健全和强化政府绩效评估的职能，完善政府绩效评估组织体系，研究建立权威、常设、专门的绩效考评机构，履行政策制定、绩效督查和科学评估职能。实践中可探索设立专司考评职责的行政评价局。

科学合理地确定评估内容和指标体系。即明确“评什么”。科学、规范地确定评估内容和指标体系，是开展政府绩效评估工作的基础。通过政府绩效评估，鼓励创新，优化行政资源，降低行政成本，改进政府工作，提高行政效率，增强政府的执行力和公信力，全面加强政府自身建设和公务员队伍建设。

规范确立评估的机制、方法和权限。即明确“怎么评”。政府绩效评估实行分级负责、分类评估的办法，结合市情和政府工作特点，做到内部考核与公众评议、专家评价相结合，定性评估与评量评估相结合，平时评估与定期评估相结合。

加强评估结果的运用。即明确“如何用”。遵循奖优、治庸、罚劣原则，强化激励约束功能，进一步向提高行政能力、硬化行政问责、挂钩干部评价和财政预算等方面发展。

（三）下步拟开展研究并作好政策储备的若干工作举措

1、进一步梳理和优化绩效指标

真正落实以经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设为核心的绩效目标框架。既强调“好”，又兼顾“快”，努力在又好又快上下功夫，提高绩效管理的导向性、针对性和操作性。既重视经济建设和发展，更考核经济与社会、人与自然和谐发展；既重视发展的规模和速度，更考核发展的质量和可持续性；既重视当期见效的“显绩”，也考核为长远打基础增后劲的“潜绩”。

2、建立开放的工作机制，提高社会参与度

积极探索外部考核的有效方式。实现部门年度工作目标公示制，接受群众监督。健全考核预告制度和结果公示制度，形成完善的外部考核体系。可试行从目标拟定、日常评估、年终评价、结果反馈等关键环节上，有步骤分批次向社会公开。

设立专项指标对接制度，增强专项指标分解各方的信息沟通和工作协调。将重点专项考核目标和当年主要绩效目标列入挂牌考核范围，实行公开过程监督，定期接受各方面评议。

突出开放考评和外部评价，规范评估制度和方法，调整优化第三方评估的内部评分结构；根据单位职能、性质不同，对原有分类进行合理微调，或组建新的类别。

充分发挥社会代表和专家考核组成员的作用。公开选聘社会各界代表作为绩效政务监督员，参与绩效责任单位目标考核的评审评价，进一步丰富民意调查的形式，扩大社会参与面。选派专家学者、资深干部、人大代表、政协委员、民主人士、群众代表等参加年终考核和日常监督工作，尤其是对于各区特色目标及各部门创新目标，要定期或不定期组织专家组成员到被考核单位全面了解情况，掌握工作进度，加强过程监督，真正做到动态管理、过程控制、跟踪问效，从机制上减少人情分、关系分、随意分和平衡分现象。

3、强化结果运用

进一步健全绩效问责制度，深化绩效考核的结果运用，使绩效考核与绩效监督、行政问责相结合，发挥好“绩效诊断”的作用，增强考核实效。一是加大发现问题、反馈问题、解决问题的力度。过程考核和年终考核完成后，市绩效办不仅向各绩效责任单位反馈全部考核目标的得分、具体排序，还反馈各单位工作中存在的问题，以便绩效责任部门有针对性地改进工作。二是加大考核激励力度。把考核结果与领导班子调整和干部教育、管理、使用、奖励结合起来，加大奖励力度，提高绩效考核的驱动作用。利用新闻媒体大力宣传先进典型，形成学习先进、争创一流的深厚氛围。三是加大考核约束力度。对工作不作为或乱作为，出现重大事故、造成重损失或产生严重负面影响的，对搞虚假政绩或提供虚假信息，导致考核结果失实的，对在八项减分指标中踩线犯规的，要给于内部警告、通报批评、诫勉谈话、行政记过、待岗降职及至追责法办。

4、电子绩效

通过运用现代技术手段，全面推行电子绩效网络平台，注重发挥目标导向、监控协调、动态推进、比较提高“四大功能”，不断在提高客观性、服务对象满意度和结果优化标准上下功夫。今年，主要是深化十九城市主要指标季度对比、108家绩效责任单位动态排序、两型机关行政效率和行政成本公示等内容，并启动绩效指标执行情况的月度分析及工作建议，为下步绩效问责、绩效审计做好前期准备工作。

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