浅议人民监督员制度

为加强对人民检察院直接受理侦查案件的监督，提高执法水平和办案质量，确保依法公正履行检察职能，维护社会公平和正义，最高人民检察院决定全面试行人民监督员制度。如何做好此项工作是一个新的课题，笔者对人民监督员制度的有关问题进行粗浅的探讨。
　　一、人民监督员制度的产生及法理基础
    　人民监督员制度的产生：人民检察院是国家的法律监督机构，在检察工作的实践中，我们往往强调对外部监督多，而忽视了对自身侦查活动的监督，能否对检察权进行有效监督，是关系到正确行使检察权的重大问题。因此，如何强化人民参与监督的意识，主动地接近社会，服务社会，服务人民群众已成为摆在我们面前的重大课题。为了强化法律监督，维护公平正义，提高检察工作的透明度，保障人民群众参与检察工作，扩大检察工作的民主基础，需要设置相应的制度。最高人民检察院在充分调研和吸收借鉴国外经验的基础上-，创造性地提出了人民监督员制度。试行人民监督员制度是检察机关贯彻"三个代表"重要思想和党的十六大精神，推进司法文明，保障检察权的正确行使的具体体现，是检察体制改革的一项重要探索，是完善检察制度的有益尝试，是提高执法水平和办案质量的重要举措。
    　人民监督员制度的法理基础：根据宪法规定，在我国，一切权力属于人民，人民是国家的主人，人民有权依法“通过各种途径和形式管理国家事务”。公民对任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。一切国家机关和国家工作人员有倾听人民意见和建议，接受人民监督的义务。人民监督员制度的法理基础来自于宪法，具有宪法上的正当性。检察机关在办理职务犯罪案件中实行人民监督员制度，积极主动引入外部机制，对权力的运作进行合理限制，这是检察机关对人民管理国家事务、监督国家机关工作和权力的具体落实。这种做法符合宪法的规定，也符合民主法治的基本要求。如果没有外界监督，国家权力机关容易出现不廉洁的行为，人民监督员制度的出台，有利于改变只有国家专门机关进行监督的观念，强化了人民监督意识，使人民充分认识到自身的主人翁地位，自觉履行宪法和法律赋予的权利和义务，真正实现人民当家作主，遏制司法腐败。
　　二、人民监督员制度所起的作用
　　(一)、人民群众可以不通过任何机关直接对检察院进行监督
    　我国现行检察制度中包含着党的领导、人大监督、新闻舆论监督和法院对检察机关的制约等机制。这些监督和制约都有自己的特点和作用，但也有一定的局限性。还没有形成像人民监督员制度那样保障人民群众直接参与检察工作的法律制度。从这个意义上讲，人民监督员制度弥补了检察制度中的一个空白，进一步健全了对检察权的监督制约机制。
　　(二)、人民监督员制度加强了对检察机关自侦案件中的外部监督
缺乏监督的权力容易导致腐败，能否对检察权进行有效监督，是影响检察机关正确行使权力的重要因素。根据法律的规定，检察机关有权对公安机关的侦查活动，人民法院的刑事诉讼和审判活动进行监督。但是，对检察机关自身的监督如何实现呢？即“谁来监督监督者呢？”根据这一法治理念，任何人不能充当自己的法官，再好的自我监督都难以让人信服。因此，人民监督制度的实行，就是引入外部监督机制，通过外部监督来制约检察权的滥用。
   　 (三)、人民监督员制度能进一步确保检察权依法行使
    　在依照宪法和法律的前提下，人民监督员制度的建立，打破检察机关自侦案件的不捕、不诉、撤案自行决定的状态。对各级检察机关正确实施法律和防止司法腐败具有重要作用。人民监督员制度的实行，把检察机关查办职务犯罪中决定逮捕、撤案和不起诉等工作置于人民监督员的监督之下，由此进一步加大了查办职务犯罪的力度，保证办案质量。它有利于防止检察机关工作人员以权谋私，徇私枉法等腐败现象的产生。
    　(四)、人民监督员制度促进了党风和廉政建设
    　自侦案件“三类案件”和“五种情形”由人民监督员参与审查，这对提高检察队伍的业务素质、政治素质起到了促进作用。自侦案件的质量如何，要向人民监督员介绍案情，请他们把关，这样可以及时发现和纠正错误，防止和减少检察队伍中违法违纪问题的发生，维护案件当事人的合法权益，惩治犯罪，维护社会的公平正义。作为检察干警要用好党和人民赋予的权力。要规范管理，加强监督，加强党风廉政教育，树立正确的执法观念，严格执行办案纪律和各项规章制度，反特权思想，反霸道作风，进行涉案、涉纪、涉车、涉酒的教育活动，解决队伍中思想作风、学风、工作纪律等方面存在的问题。严格执行《九条禁令》、《六条规定》、《五个不准》，做到令行禁止，确保检察权的依法行使。
    　 三、人民监督员如何对检察机关自侦案件实行监督
    　最高人民检察院《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度规定(试行)》中对案件监督的范围、监督程序、要求都作了规定，主要归纳为以下几个方面：
　　(一)人民监督员监督案件的范围
　　对检察机关直接受理的侦查案件中被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的案件；对自侦案件提出撤案意见的案件；对自侦案件提出不起诉意见的案件。上述案件应当及时将书面意见和相关材料移送人民监督员办公室，并做好接受监督的准备。
　　(二)人民监督员对案件进行监督的步骤
　　1、由案件承办人向人民监督员全面客观地介绍案情并出示主要证据。
　　2、由案件承办人向人民监督员说明与案件相关的法律适用情况。
　　3、人民监督员可以向案件承办人提出问题，对重大复杂案件，必要时可以听取案件承办人讯问犯罪嫌疑人，讯问证人，听取有关人员陈述或者听取本案律师的意见。
　　4、人民监督员根据案件情况，进行独立评议。评议后进行表决，表决采用无记名投票方式，按少数服从多数的原则形成意见，表决结果和意见由办案部门附卷存档。
　　(三)对人民监督员的表决意见如何处理
　　检察长应当对人民监督员的意见和检察院有关业务部门的意见进行审查，必要时可以听取人民监督员和有关检察业务部门的意见。检察长审查后同意人民监督员表决意见的，有关检察业务部门应当执行，不同意人民监督员表决意见的，应当提请检察委员会讨论决定。根据案件需要，人民监督员可以应邀列席检察委员会会议。检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致时，应当由人民监督员办公室向人民监督员作出说明。参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，可以要求上一级检察机关复核。上一级检察机关应当复核并及时反馈结果。
    　四、人民监督员制度在实践中的改进和完善
    　作为新生事物，人民监督员制度代表了检察改革的发展方向，对强化法律监督，维护公平正义具有重要意义。但还应看到一些值得进一步完善和改进的地方。主要有以下几点：
　　(一)完善人民监督员资格和产生程序。人民监督员应体现其代表性和典型性，应当从企事业单位、教学科研、律师协会、工会、妇联、普通公民中产生。因此，人民监督员的产生程序应予以明确和细化，应当有最基本的候选、公示、异议确认以及更换程序。
　　(二)补充监督案件的适应范围。目前人民监督员监督案件的范围比较小，监督对象仅局限于检察机关查办的职务犯罪案件中的撤案、逮捕和不起诉决定等。其实，公安机关和其它侦查机关侦查的案件提请逮捕和移送检察机关审查起诉的案件也可考虑纳入人民监督员的监督范围。
   　(三)赋予人民监督员更多的权利。目前，对人民监督员的监督意见赋予较强的法律效力，即对职务犯罪中不服逮捕、拟撤案件和拟不起诉三类案件提出监督意见的，如果参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，可以要求上一级检察机关复核，这种规定值得肯定。但因为最终决定权仍然在检察机关，其制约性就显得不够充分。在上述情况出现时，能否赋予人民监督员类似人民陪审员一样的权力。这是一个值得探讨的问题。因此，笔者认为应当明确和强化监督意见的法律效力。
  　 (四)规范人民监督员办公室工作。人民监督员办公室是人民监督员行使监督权力的重要机构。对其办公室应进行规范化建设，要充实力量，配齐人员，具备办公条件。切实保证工作有人抓，事情有人办。还应建立相关的制度来保障：一是建立定期通报制度，及时向人民监督员通报"三类"案件的情况，相互交流信息。二是建立法律咨询制度，及时向人民监督员寄送最新法律、法规等司法解释，以利于人民监督员掌握新的法律知识。三是建立检察长约见制度。人民监督员可以直接与检察长交流，为人民监督员开辟一条"绿色通道"。四是建立定期培训制度。采取座谈会，专家讲课等形式，向人民监督员讲解检察业务知识，人民监督员制度的有关规定、案件监督的程序等，使人民监督员掌握必备的业务知识。
    　总之，人民监督员制度属于新理念、新探索、新形式，对于国家法制建设，对于检察改革，对于促进检察机关切实有效地维护最广大人民群众的利益，维护社会公平与正义都具有十分积极的意义。但在运行过程中，需要我们进一步予以完善，让国家的主人能够真正成为监督者，以维护司法公正。

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