浅谈历史发展机遇下的安全监管问题

在**发展进入新的历史阶段之际，胡锦涛总书记的“314”指示为**发展勾画蓝图、导航定向。面对新的机遇、新的挑战，**安全监管工作如何适应经济发展需要，为创造良好的发展环境作贡献，现在是值得认真思考的时候了。
 
一、经济发展对安全工作的基本要求
 
随着经济发展速度的加快，社会生产经营活动的各种因素处于高度活跃的时期，人的流动、物的流动的爆发式增长，导致发生事故伤害的几率增加。从西方社会发展走过的道路分析，人均GDP一千至三千美元期间，事故伤害处于高发期。当我国经济发展到此阶段时，同样面临事故高发的挑战。
 
党的十七大提出深入贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的宏伟目标。科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本。因此，我市要实现314的总体目标，经济发展是第一要务，而在经济发展的过程中，如何保障生产经营活动中人的健康和安全，实现安全发展，是以人为本的基本要求。安全监管战线在构建和谐社会的新的历史发展阶段，必须认真思考，扎实工作，努力营造安全的环境，为经济社会发展保驾护航，这是历史赋予安监人的责任。
 
二、安全观和发展观的辩证统一
 
如何树立正确的安全观，在经济高速发展的当今显得十分重要。科学发展观的内涵本身诠释了安全与发展的辨正关系。发展是前提，安全是保障。发展是第一要务，没有发展，我们的经济实力和综合国力将不能得到加强和提高，民族振兴和富强的宏伟目标将难以实现。仅有发展，而没有安全的保障，发展将缺乏动力，将偏离方向。因为发展的最终目的是满足人民日益增长的物质文化需要，实现社会和谐，如果在发展的过程中，事故高发，人的健康和安全得不到保障，将有违以人为本的精神，和谐社会的目标将不能实现。然而，安全如何为发展服务，必须克服狭隘的安全观，以孤立、静止、片面的形而上学观点来理解安全将为经济发展带来危害。从微观上讲，安全对于发展将设置前置条件，从安全的角度提高准入门槛，看似为发展设置了限制，实际是发展的长远和本质要求。但不顾经济发展的需要，就安全谈安全，甚至阻碍经济发展，造成安全观和发展观的对立，将严重影响经济发展，也有碍安全监管事业的健康发展。正确理解安全和发展的辨正统一关系是搞好安全监管工作的出发点。
 
三、当前安全监管工作与经济发展不相适应的因素和表象
 
（一）狭隘的安全观对经济发展产生制约
 
安全监管系统成立至今，一直就综合监管职能和专项监管职能争论不休，越位、缺位和错位的现象突出。定位的模糊造成工作方向的迷失。同时狭隘的安全观对经济发展造成一定的负面影响。往往从安全监管的本位出发看问题，没有从经济发展的大局看问题，经常片面地从安全条件的角度，对发展简单说“不”。以安全为条件，为一些行业发展设限，没有围绕“发展是第一要务”确定工作的目标和方向，使得安全监管工作在一些地区得不到政府领导的理解和支持。在一些重点行业，事故预防的对策好像只有关闭和限制数量，没有从一个地区经济发展大局看问题。由于没有正确处理好安全和发展的关系，使行业经济发展受到限制，安全监管部门扮演了尴尬的角色。
 
（二）浮躁的安全观使得安全监管难以进入规范化轨道。
 
《安全生产法》第16条规定，生产经营单位必须具备法律、行政法规、国家标准和行业标准所规定的安全生产基本条件。这是对企业安全工作的基本要求。但多年来，我们的安全生产法规体系和标准体系建设严重滞后，以文件代法规和标准，文山会海，政出多门，使得企业无所适从。作为安全监管部门，在对企业安全工作的指导上少有作为。在安全监管工作中往往缺乏冷静客观的思考，形式主义泛滥并从上到下渗入到企业，扰乱正常的安全监管秩序。文山会海使得安全监管远远离开了正确的轨道。在安全监管的道路上“我们走得太远了，已经忘了为何出发”。在事故调查中，一些责任人用文件和会议来为自己辩解，而面对执行和效能的考察，那些文件和会议显得多么的苍白和可笑。有一个笑谈：安全工作什么都缺，唯独不缺会议和文件！我们的监管人员大量的精力陷入文山会海，每天投身于总结、汇报、会议材料、领导发言材料，而真正的监管一线，我们的监管人员和我们的监管时间远远没有到位。
 
一些人在安全监管工作中习惯说各项措施没有得到落实，但实际往往表述的是文件的精神没有得到落实，而那些大量的、脱离实际的、低质量的文件精神要求每一个都在基层得到落实，其实际情况可想而知。如何建立规范的安全监管体系，如何树立正确的安全观，如何正确地领导、指导我们的行业和企业开展安全管理工作，最需要反省的是我们各级政府和部门。
 
一名检查人员到基层去检查，问一名驾驶员是否知道市政府和部门的文件精神，当回答不知时，就简单判断企业的安全管理差，没有认真落实上级的文件精神。但反思一下，我们的检查观点是否存在问题，对于一个驾驶员，他并不一定需要了解市政府的文件，他只需要知道安全操作规程。这样的检查反衬出我们的监管人员自身的素质已经不能适应安全监管工作的需要。
 
一个高层次安全督查组到一个知名企业去检查隐患排查治理工作，问贯彻了国家和市政府文件没有，企业回答说没有，但回答说隐患排查治理是企业安全管理的基本要求，不是政府要求做才做的工作，自从企业成立的那一天起，隐患排查治理就是企业安全管理体系的主要内容。企业领导的回答应该使我们的监管人员汗颜，也使得我们必须思考，到底什么才是企业安全管理应该始终遵循的法则？是文件还是法规和标准？
 
（三）寓监管于服务的理念还没有建立。
 
我们习惯在安全检查工作中对企业说“不”，但往往不能在日常监管中告诉企业如何才能克服这些“不”，因为前者容易后者难。
 
一次检查一个乡镇企业，各种制度在墙上密密麻麻的挂着，这就是按照规定的“制度上墙”。而如何执行这些制度，经理却不得而知。因为没有人告诉他，也没有人指导和培训。行政机关只重视许可而忽视许可后的监管，在政府机关中成为普遍现象。针对这样的企业，难道我们的监管部门除了处罚就没有指导的责任了吗？指导相对于处罚，对我们的要求更高。如何服务企业，建立健全安全管理制度和体系，实现事故预防的最终目标，建立长效机制，这都应成为监管部门的主要任务。寓监管于服务，是监管工作人性化的具体体现。
 
（四）没有认真履行监管职责，监管不力，只要权利，不要责任，严格的监管环境没有形成。
 
我们往往羡慕香港的交通秩序和安全如何如何好，驾驶人如何遵纪守法，而比邻的内地深圳差距却很大，感叹之余，其实答案并不复杂，就是不同的监管环境。严格的监管环境，对违法行为造成高压，违法成本增加。而宽松的监管环境，每一次查处不到位，都是对违法行为的放纵。当交通、交警、海事等部门三分之二的时间和人员深入现场查处违法行为的时候，安监部门自己做到了吗？
 
政府统一领导，部门依法监管的格局没有真正形成。建立乡镇安全监管机构是一项好措施。但一些部门将乡镇作为推卸责任的对象，认为只要通过委托执法就可以将责任全面推给乡镇。上面千根线全部要从乡镇这颗针眼穿过。好像落实了基层的责任，而实际上，面对那么多的行业和技术上的要求，乡镇难以真正承担起安全监管的责任，而在这种责任观点下，乡镇成为了安全监管领域的弱势群体。掌握者行政权力的部门高高在上，缺乏对乡镇的指导和监管，一些乡镇存在乱执法、乱罚款，影响了发展环境。
 
（五）利益关系错位，中介服务体系存在重大漏洞。
 
安全领域的中介机构本应成为政府执法和许可的前置保障，但由于利益关系的错位，使得中介机构的作用大打折扣。由于评价费由评价对象支付，中介机构受雇于评价对象，利益受制于评价对象，严重影响了评价结果的客观性和公证性，以至于中介服务领域出具虚假报告现象突出。
 
四、新形势下安全监管的选择
 
（一）建立规范、全面的法规和标准体系，提高企业本质化安全。
 
认真贯彻《安全生产法》第16条的规定，组织强有力的队伍，加强对工矿商贸各行业安全生产基本条件和标准体系的研究，完善安全生产的法规和标准体系，推进企业安全管理标准化建设，对工矿商贸各行业企业的安全管理工作进行明确的指导和要求，让法规和标准成为企业安全管理始终遵循的法则。企业的安全管理按照法规和标准的要求，不断完善安全管理体系，实现持续改进，全面提高企业安全管理的水平。同时，法规和标准体系的完善，将为安全监管提供充分的法律保障，为依法行政、规范执法提供法定依据。
 
（二）建设学习型组织，建立一支高素质的监管队伍。
 
安全监管部门面临的业务涉及工矿商贸诸多行业，对专业知识的要求是很高的，要承担起安全监管的责任，履行监管职责，必须加强学习，掌握相应的专业技术知识，尤其是要熟悉相关专业的法规和标准。同时，安监部门作为行政执法机构，又必须要求各监管人员熟练掌握行政执法的技能，切实做到依法行政。面对事故灾难等复杂局面的考验，必须时刻总结工作中的经验教训，在实践和学习中不断提高应对复杂局面的能力。安监工作的复杂性，注定其相比其他专项监管部门要面临更多、更大的考验，要求安监部门必须始终坚持学习，打造学习型组织，学习专业技术知识，认真从安全工作的实际出发，借鉴市外以至国外的先进经验，建设高素质的监管队伍，不断探索安全工作长效机制的新途径。
 
（三）以执法监管支撑安全监管体系。
 
近年，**市工矿商贸事故呈现上升趋势，2007年工矿商贸领域已经成为仅次于道路交通的第二大事故高发领域，务必引起安监系统的高度重视。事故的前兆就是隐患，而隐患就是人的不安全行为和物的不安全状态，以及管理缺陷。隐患的表象就是各种违法、违章行为。事故高发反映出隐患的排查治理不到位。事故预防工作就是通过人的干预，去不断消除各种人的、物的和管理的缺陷，即隐患。而行政执法是人对事故干预的主要手段。目前，安全监管的工作重心应从文山会海中解脱出来，要让安监部门成为一支高素质的行政执法队伍。安监人员的身影应像交警、海事等部门一样，更多地出现在生产作业的第一现场，依照《安全生产法》等安全生产法律、法规和标准的规定，加强对生产经营单位的日常监管，及时查处各种安全生产违法行为，及时消除各种事故隐患。同时，按照“四不放过”的原则，认真开展事故调查，严肃查处事故中的安全生产违法行为。“管”是“监”的基础，而“监”是“管”的保障。只有严格的监管，才能最大程度地打压各种隐患存在的空间，控制其量的聚集，从而实现事故预防的目标。
 
（四）以政府购买服务，完善安全中介体系
 
高度重视安全中介服务机构存在的问题，完善中介服务体系，改变当前利益错位的状况。以政府购买服务的方式来取代评价对象和中介机构之间的委托关系。具体来讲，就是中介机构应该受雇于安监部门，对安全许可对象的安全生产条件进行评价和评估。这样，中介机构的利益不会受制于评价对象，可以使得评价行为在一种不受干预的条件下进行，最大限度地做到客观和准确。评价机构受雇于安监部门，评价费由政府支付，便于加强对中介机构和中介评价市场的监管。评价的费用可以通过行政事业收费从评价对象中收取，或由政府专项资金支付。

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