某市资源税管理现状调研报告

      近年来，随着国民经济的持续快速发展，煤炭的需求量与日俱增，由此带动了煤炭税收的较快增长。2004年、2005年和2006年XX市资源税征收分别为354万元、563万元和2495万元，增收幅度较大，特别是2006年全市资源税入库2495万元，同比增长3.4倍，资源税现已上升到全市地方各税税收收入的第四位，但是，由于税收管理不到位，资源税流失的现象仍然比较严重。下面，笔者就如何加强资源税管理谈一些粗浅的看法。

　　一、XX市资源税管理的基本概况

　　XX市征收资源税的产品有煤炭、石灰石、硅石、沙石和砖瓦粘土等。这些资源主要集中在石炭井、白芨沟、汝箕沟、大峰矿、平罗县陶乐地区等，据统计，煤炭储量为25亿吨、硅石储量5亿吨、粘土储量1300万吨。XX市煤炭年产量约为1600万吨左右，硅石50万吨左右。煤炭是XX市资源税的主要税源，煤炭资源税占全市资源税收入的98％以上。因此，抓好煤炭资源税的征管工作是全市资源税日常管理工作的重点。

　　今年以来，XX市地税局加大工作力度，创新工作思维，坚持“以加强税源管理为抓手，以优化纳税服务为手段，以组织收入为目的”的工作思路，从加强税源管理入手，不断提高税源管理水平，在矿产资源开采相对平稳、资源开始枯竭的情况下，为有效确保循环经济的健康发展，充分发挥好税收的经济杠杆作用，按照自治区政府确定的资源税税额标准，依法征收资源税，有利地保护了资源和增加了财政收入，实现了资源税收入的快速增长。

　　二、目前资源税管理方面存在的主要问题

　　（一）资源税税负太轻，不利于经济的可持续发展

　　资源税是以各种应税自然资源为征税对象，为了调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用而征收的一种税。我国自1984年10月对原油、天然气、煤炭开征资源税，而后逐步扩大征收面，改进计税办法。现行资源税基本法规仍然是国务院1993年12月25日发布的。从资源税条例及实施细则看，无论从税目、税额、课税数量、征税范围，还是从法律法规的可操作性上都与当前市场经济的实际情况、国家的能源战略、节能减排政策有不相吻合的地方，不利于限制资源按计划有序开发、有效利用，不能对资源真正起到保护作用。XX市自资源税开征至2005年5月1日以前，煤炭资源税一直按照每吨0.4元征收，每年的征收额在300万元左右；自2005年5月1日，资源税单位税额由每吨0.4元调整到每吨2.3元以后，资源税的征收才有了大幅度的增长。但是无论从资源的不可再生性和稀缺性来看，还是从太西煤的价值和国际影响来看，已到了限制和保护的阶段。目前XX市煤炭资源税的单位税额和全国其他省市相比仍然偏低，烟煤售价每吨在130元左右，税负率1.8％，无烟煤售价每吨在380元左右，税负率只有0.6％，税负太轻。另外，费挤税的现象也比较严重。由于资源税税负太轻，自由裁量权过大，致使各级地方政府把收取各种资源规费收入当成一块“肥肉”，形成了规费收入远远大于税收收入的反差。以宁夏的煤炭税费为例，2005年调整以后的资源税税额为2.3元/吨，而煤炭资源补偿费为30元/吨，吨煤收费是税收收入的十多倍。资源税税额标准和规费标准悬殊太大，这不能不引起我们的重视和反思。

　　（二）企业生产经营情况复杂，税务机关难以控制

　　煤炭开采生产大部分属地下作业，生产时间、投入生产的工人数量、每班产量难以监控。煤炭生产企业因地质条件、矿井深度不一，材料耗用量与其产量之间存在诸多不可比因数，多数煤矿全靠人工推算，误差较大，产量不准。尤其是个体小煤矿，生产工艺设备简陋，没有有效的称重系统监控，销售市场化，税务机关更是难以准确掌握生产经营情况。

　　（三）财务核算不健全，征税证据获取难

　　煤炭生产行业除少数国有、集体企业外，大多是打着集体的牌子，实为个体经营，经营财务管理制度不健全，账务核算不真实，很难准确掌握其收入和费用，致使税务机关难以准确掌握计税依据。即使一些煤矿有财务专职会计人员，有原始凭证资料，例如煤炭工人工资表、每班或每日的出煤统计册等资料，但出于利益的驱动，藏匿或者销毁现象比较突出，销售情况难以掌握，征税证据难以确认。

　　（四）小煤矿企业纳税意识不强，偷税现象依然存在

　　煤炭企业尤其是小煤矿企业主普遍缺乏纳税意识，不能主动、全面申报，总是想方设法逃避纳税，而且在经营中由于煤炭需求紧张，属于卖方市场，多数采取现金交易，不按规定向购买方提供发票，很难查实其应税收入。XX市地税局近几年在煤炭企业的税收管理上采取了很多有效的措施，主要是企业自行申报、煤炭调运票控管、委托公安部门设置路卡征收、税务人员实地征收等形式，取得了一定的实效。但从统计部门反映的数据看，征管仍有一定的差距。2006年，XX市地税稽查局利用两个月的时间，抽调10多人对全市28户煤炭企业2004年、2005年纳税情况进行了调查，从中发现28户企业两年购进原煤617万吨，金额达12.49亿元，为了应付税务机关查账，从“外面”代开发票，数量397万吨、金额7.61亿元，从中偷漏资源税和其他地方各税。

　　（五）征管力量不足，税收征管水平不高

　　XX市地税系统现有正式干部职工298人，目前全市征管户数18689 户，基层一线执法人员146 人，人均管户128  户。由于行政执法人员编制较少，很难做到全面的监督管理，“疏于管理”的问题依然存在。对煤炭开采业的税收管理的第一手材料主要是来源于企业报送的财务报表及纳税申报资料，对企业生产经营情况，如煤炭生产经营变动和应收应付账款变动等情况未能反映，信息的参考度不高，致使管理的针对性不强。目前，征收环节只对纳税人的申报情况进行逻辑审核，管理环节只对纳税人的涉税事务进行管理，稽查环节只对有违法嫌疑的纳税人进行查处，而对纳税人的申报和涉税事务进行经常性、实质性的调查分析工作却投入精力不足，从而导致对煤炭行业部分企业的税收征管质量不高。

　　三、资源税管理应采取的主要措施

　　（一）调整现行资源的税收政策，合理地保护资源

　　根据国家“十一五”规划提出要建设“资源节约型、环境友好型社会”，资源税将在国家宏观调控中发挥更加重要的作用，把资源税放在国家发展战略的优先地位，一是调整资源税的计税依据。把现行的以销售数量为计税依据调整为以储量或者以销售收入为计税依据，根据资源的稀缺程度，提高单位计税税额，对稀缺性煤炭资源课以重税，以限制掠夺性开采、开发及由此造成的对资源的浪费。二是调整现行煤炭资源税税额标准。积极推行煤炭资源税政策研究，将现行宁夏煤炭资源税税额无烟煤由2.3元/吨提高到6元/吨；烟煤由2.3元/吨提高到4元/吨。充分发挥税收的经济调节作用，一方面增加财政收入，另一方面对资源应控制开采、保护自然资源、节约能源，确保本地区环保和经济的可持续发展。

　　（二） 加强以票控税管理，强化征管措施

　　加强发票管理是搞好煤炭行业税收征管的有效手段。针对资源税管理的特点，资源税征收管理应实行一票一单制度，“一票”即矿产品销售发票，“一单”即资源税管理证明单。纳税人在销售矿产品时，不仅要开具销售资源税的合法发票，还必须使用“资源税管理证明”。矿产品收购单位在收购矿产品时，必须要向销售方索取销售发票或“资源税管理证明”，否则视为收购未税矿产品，要补交资源税，情节严重的一经查出，除补缴偷漏的税款外，还要承担一定的法律责任。

　　（三）搞好综合治税，建立健全协税护税体系

　　矿产品品种多，开采地分散，矿山行业专业性强，要真正管住、管好资源税，仅依靠税务机关的力量，不仅征收成本高，而且很难管住。为此，XX市地税系统必须积极与各级政府联系，积极向党政领导汇报资源税征管情况，使各级政府和领导充分认识并加强资源税管理，对合理开采资源，保护自然资源具有重要的意义，充分依靠政府，由政府出面牵头协调有关行业主管部门和行业组织，积极争取国税、公安、国土资源、矿管、电力、工商、安全生产、技术监督等部门的支持与配合，建立完善综合治税体系，充分发挥行业部门的作用，及时获取矿山企业开办、生产、销售、变动、关闭等方面的信息，防止漏征漏管情况的出现。对零星分散的资源税可实行委托代征代扣的办法。例如，委托公安部门在矿山开采企业和个体户购买炸药时，按照一定的标准计算开采量代征资源税，委托沙石管理部门或煤炭管理部门在资源经过各站口移送或外运时，按规定代征资源税，还可委托建筑安装企业依法代扣代缴资源税，充分发挥各级政府和社会力量，多管齐下，多环节把关，共同参与资源税管理，形成各部门综合治税的良好局面。

　　（四） 创新管理理念，科学核定税额

　　依据小矿山开采企业财务制度不健全的状况，税务机关对企业销量和自用量难以准确掌握的情况下，应结合自己的实际情况，了解其矿产品采掘量、回采率、选矿率等指标，参照用电量、用炸药量等参数，科学合理地选择和确定应税产品课税的核定方法，对不能准确提供课税数量的，一是采取“以耗定量”或者“以产定量”的办法进行核定征收。对煤炭开采企业可采取“以耗定量”的办法，因为公安部门对炸药用品控制严格，煤炭开采企业在开采矿产品时均要从公安部门申请购买炸药，这样就可以根据公安部门提供的信息，依据炸药用量以及耗用雷管、导火线的数量间接推算纳税人应税的产量以及销量，计算征收资源税。二是“以电核税”，即以开采矿产品消耗的电量来间接推算纳税人应税产品的产量以及销量核定征收资源税。这样，一方面可强化资源税的监控，另一方面也使资源税的征收更合理、更透明。对有些矿产资源很难从源头上核算产量，如建安企业使用的砂石，准确核算其所用砂石量比较难；砖瓦企业只核算其购买的粘土价款和费用，并不核算粘土的耗用量，对于这种情况，可采用倒推办法，按砖瓦的产量倒推计算企业耗用粘土量，以产定量计征税款；对不能准确提供收购数量和以税证明的建安企业收购砂石，按建筑物分类和建筑面积定额计算应扣未扣资源税；对水泥生产企业，按生产每吨水泥所耗用的石灰石定额计算应扣未扣资源税。

　　（五）运用现代化手段，源泉控管资源税

　　要建立税源监控长效机制，堵塞煤矿税费管理中的跑、冒、滴、漏问题,还是要实行源泉控管，特别是对煤炭行业的源泉管理是重中之重，要切实解决煤炭生产实际产量难以掌握和税费征管难度大的“瓶颈“问题，借助现代税收信息技术，对煤矿企业实行税收远程电子监控系统，给煤矿生产企业装上煤矿远程税控系统，就可有效监控煤炭的实际课税数量，并牢牢把握税费征管主动权，也可把煤炭行业税收管理纳入规范化、精细化的轨道，彻底解决煤炭行业的税收管理问题。

　　总之，地税部门要把资源税的管理工作重心从一般的税政研究转变到税政和征管并重上来，要按照“科学化、精细化”管理的要求，深入调查了解，制定符合自己实际、科学合理的资源税管理措施，逐步建立起对矿产企业资源税产品的税收分析、纳税评估、税源监控和税务稽查互动机制，进一步提高资源税管理水平。（XX市地税局）

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