当前城市环境卫生保洁存在的问题及对策

随着经济社会的快速发展，城市功能的逐步完善，人民群众对城市环境卫生质量要求越来越高。近年来，政府部门对关系民生的环境卫生保洁越来越重视，财政投入逐年增加，经过有关部门和广大环卫工作者的艰苦努力，城区环境卫生面貌有了较大改观，但由于诸多主客观因素的制约，城市环境卫生保而不洁的局面始终难以彻底改变。笔者通过对市区环境卫生保洁的审计调查，发现的一些问题亟待改进。

一、存在的主要问题：

（一）保洁政策、制度不够配套。

1．环境卫生专项规划比较滞后。未根据城市总体规划修编和国家标准《城市环境卫生设施规划规范》及《城镇环境卫生设施设置标准》的调整而修改。例如：随着新修编城市总体规划的实施，原规划的部分环卫设施用地被政府改变用途；新的国家《城市环境卫生设施规划规范》和《城镇环境卫生设施设置标准》出台后，原《环境卫生专项规划》中环卫设施用地面积和建筑面积已经偏小。

2．建筑垃圾未制订专门办法，管理处于无序状态。近年来，在大建设、大发展中，产生了大量建设和装饰装修房屋过程中形成的余泥、余渣、弃料及其它废弃物，由于市区没有建筑垃圾处置点，而建筑垃圾的清运一般以个人为主，由于利益驱动，往往处置就近、就便进行倾倒，导致市区附近有些道路两旁成了建筑垃圾集中点，严重影响了市容环境整洁以及运输建筑垃圾的车辆没有任何密闭措施，运输途中，抛撒、滴漏现象严重，影响了城市道路的整洁，造成二次污染。

3.未建立建筑物和构筑物外立面管理规定，影响市容整洁。一是户外广告设置简单粗劣，且经常出现残缺不全，污损不整的情况，难以管理。二是户外小广告、城市牛皮癣及晾晒、吊挂物品现象屡见不鲜。三是对大型建筑物未建立清洗规定，影响市容的整洁、美观。

4．区级政府未建立环境卫生管理办法。承担社区和城中村环境卫生保洁主要工作的区级政府，虽然有一些考核制度和办法，但对环卫管理责任主体、职责分工与配合、环卫管理方式、环卫设施建设、环卫经费筹措、使用、管理以及市民享有的权力、承担的义务等方面却未出台相应的环境卫生管理办法，缺乏最基础的制度保障。

5．保洁质量标准和考核制度不统一。市区街道、公园、内河、社区的保洁分别由不同的部门管理，均制定了相关的管理考核办法，但内容要求均存在较大的差异，目前尚未形成统一的街道、公园、内河、社区等各类保洁作业服务分等级的操作规程、质量标准、考评制度，不利于城市保洁水平的提升。

（二）保洁体制、机制不够完善。

1．现行环卫保洁模式不尽合理。市区保洁区域分为：市环卫处管理城市主要街道，区建设分局管理社区小巷里弄，市水利发展公司管理内河和防洪堤，中心城区各村委管理城中村以及一些物业公司管理的未封闭小区。虽然这一管理基本覆盖了市区保洁范围，但在实际执行中，由于管理部门不同，时常发生：街道店面门前三包，垃圾却倒入后门社区；社区垃圾扫在街道；城中村垃圾倒入社区或沿街，特别是一些城乡结合部垃圾成堆、无人清运，以及部分地域划分不够明确，职责不够清晰，出现社区与环卫部门之间相互扯皮，责任主体缺失，形成环卫保洁的死角。

2．现行公共设施建设与管理合一，不能适应专业化管理需要。长期以来，市区市政设施处于谁建设、谁管理状态，基本按照产权单位实施管理，有些同一类设施多部门管理。如：公共停车场、市区公园分别由不同的产权部门管理。这种多头管理模式，不仅增加管理成本，降低管理效率，而且造成有效资源浪费，不利于城市集约发展。

3．环卫保洁市场化进程缓慢。至2007年底，市区保洁实行市场化管理的街道面积占总面积的26.17%；公园广场实行市场化保洁面积占总面积12.33%，市场化保洁总体水平较低，与建设部《关于印发〈关于加快市政公用行业市场化进程的意见〉的通知》中“积极稳妥地推进市政公用行业市场化进程”的要求还有一定差距。

（三）部分环卫硬件设施建设比较滞后。

1．垃圾中转站较少，无法满足作业要求。表现在：一是垃圾中转负荷高，作业压力大。按照《城市环境卫生设施规划规范》要求，市区生活垃圾转运站的服务半径为0.4—1.0KM，平均为0.7KM，目前市区建成面积24.5KM2，按规定应设垃圾中转站16座，但现只有中转站8座，其中投入使用7座，远未达到规定要求。二是垃圾中转站建设用地落实难度大，造成两大区块中转站至今未建，加大了清运成本和工作强度。三是部分垃圾中转站设施比较落后。现有中转站中非压缩性设备装置只占50%，由于未经压缩，垃圾体积大，重量轻，极易造成二次污染。四是个别中转站布局不合理，离居民宿舍太近，噪音大，空气差，建成后一直不能使用，造成损失浪费。

2．环卫车辆配置较低，难以达到国家级卫生城市规定要求。市环卫处现主要配置挖掘机、推土机、装载机、洒水车、扫地车吸粪车等41辆。根据《浙江省城乡环境卫生专业规划编制导则》“大中型环卫专用车辆：城市按人口每万人2辆进行配置”要求，按照市区25万人计算，需配置50辆专用车辆，未达到规划配置要求。同时，环卫处目前大部分车辆不密封，而且未配置高压冲冼车，无法达到《国家卫生城市标准》第三条第四点“道路机械化清扫或高压冲水率≥20%，对垃圾、粪便收集运输全面密闭化”的要求。

3．城中村基础配套设施建设滞后。一直以来，市区城中村的基础设施建设由村级集体经济自行解决，往往规划粗、起点低、投入少，随着城市快速发展和外来人口集聚，现有的地下管网排水排污、道路硬化、村庄绿化等基础设施均已不能适应村民居住需求。如已撤村建居的丽东村，道路路面、村内绿化、下水管道等建成后从未维护，道路破损不堪。

四、收费标准偏低，经费拮据，保洁质量无法保证

社区保洁经费来源于居民在缴纳水费时，按每户5元/月计缴的卫生费。2007年共收取卫生费120万元，剔除收费人员工资等相关费用后，实际用于社区保洁经费91万元。而环卫人员只能拿到500-600元/月工资，还包含了扫帚等保洁用具支出，该工资标准从2004年执行以来一直未变，当时的最低工资标准430元，而现在已经是700元。对此一线环卫人员呼声很高，不得已采取“拿多少钱，干多少事”消极怠工做法，以及出现保洁人员频繁更换、队伍不稳定等问题，导致保洁质量无法保证，市民投诉也越来越多。

二、主要对策与建议

（一）完善政策制度，进一步促进环卫事业健康发展。一是修订专项规划，更好地适应市区社会发展需要。现代城市管理是一项复杂的系统工程，既包括生产、生活、环境各类基础设施，又包括城市规划管理、建设管理和功能管理，规划管理是龙头。因此，作为引领城市环卫基础设施建设发展方向的市区环卫专项规划有必要进行修订和完善。二是抓紧制定《市区建筑垃圾管理办法》，保证有法可依，违法可究，执法有据，使市区建筑垃圾管理纳入法制轨道，同时这样做也与上级规定相配套对应，弥补法规空缺。三是编制城市各类保洁作业服务的操作规程、质量标准、考评制度，加强保洁行业管理制度建设，形成一套以法规为主干，标准、规范配套齐全的保洁行业管理制度体系，改变保洁行业各类专业作业服务质量缺标准、操作缺规程、考评缺制度的滞后局面，推进保洁行业规范发展。四是根据城市发展的需要，尽快出台户外广告专项规划，明确各区块户外广告设置标准、要求等内容，同时对建筑物和构筑物外立面清洗和保洁制订管理规定。

（二）理顺管理体制，进一步提高环卫管理水平。一是理顺环卫保洁管理体制，建立清扫与清运分离的管理模式，实行“一把扫帚到底”，采取清扫按地域划分由区政府街道办事处负责，从垃圾中转站到填埋场的清运作业由市环卫处负责，切实改变目前多部门搞卫生，职责划分不清晰，发现问题靠投诉，解决问题靠突击的现状，形成由变动转主动、由块管为条管、由粗放为精细的管理格局。二是理顺建设与管理体制，整合部门资源，实行建、管分离，采取行业管理，努力提高专业化管理水平。

（四）加大投入力度，进一步完善环卫基础设施建设。一是政府应根据目前中转站的布局状况，抓紧落实建设用地和建设资金，建造功能区块垃圾中转站，完善环卫设施建设，减轻环卫作业压力。二是今后规划建设的垃圾中转站，其建设用地要与城市道路和绿地同步征用，分步实施；在商住用地范围内规划建设的垃圾中转站应在土地出让时作为前置条件，予以明确。三是现有的非压缩性中转设施要逐步进行改造；新建的中转站要适当提高标准和档次，与城市市容市貌相适宜。

（五）培育市场主体，加快推行保洁市场化运作进程。根据建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》要求，积极培育城市保洁市场主体，制定相关优惠政策，引导社会资金进入保洁市场，采取“公司化经营、市场化运作”的管理模式，将保洁作业统一向社会公开招标，择优选择清扫保洁队伍，建立保洁作业与管理监督相分离的机制，提高保洁市场化水平。

（六）建立公开制度，提高环卫工作的保障能力。一是适时提高收费标准，健全公用设施保洁经费由政府负担、居民区保洁经费由居民承担的资金筹集机制，并根据物价上涨情况和最低工资调整情况建立保洁资金筹集的长效增长机制，确保保洁质量的稳定提高。二是政府应对市区街道、公园、内河河道、社区保洁经费使用情况进行公开，使市民了解由政府公共财政负担的公共设施的保洁投入情况，以及由市民自己负担的社区保洁经费支出情况，并发动和组织广大市民群众参与市区保洁效果的评比和考核，使环境卫生的长效管理落到实处。

（七）建立联动机制，提高城市保洁水平。一是加强管理部门与执法部门之间的工作配合和协调，建立健全管理与执法联动机制。在耐心教育的基础上，加大对市民违规行为的处罚频率和力度，促使市民逐步养成良好生活习惯。二是宣传、广电、社区等各部门强化保洁宣传教育，进一步提高市民环境卫生意识。通过开辟公益广告、专题宣传栏目等方式加强宣传，培育人们的社会公德，努力提高市民素质。

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