公路执法难背后的三个实质性问题

公路执法难背后的三个实质性问题　　

      提起公路执法，我们业内一些同志将之视为中国第二难，即次于计划生育工作。的确，无论是路产路权的维护，还是公路规费的征收，我们都面临着太多的困难和阻力。从表象上看，这些问题通常被归咎于地方政府支持配合不够、管理机构设置混乱、公路执法人员整体素质不高、相关装备不能配备到位等等诸类因素。　　

    当然，以上因素也确实是造成公路执法难的原因。但是，如果我们的分析仅仅在停留在这些原因上，那么，这个“中国第二难”恐怕就只能永远“难”下去了。可以说，至少十年前，这些因素就被当时的人们所认识和重视，然而，十多年过去了，公路交通事业的发展一日千里，可在行政执法这个问题上，却总走不出的死胡同。结论只有一个：我们至今没有抓住问题的实质，一直是在隔靴搔痒，而不是釜底抽薪。 　　

其实，公路执法难只是公路所有权属不清、相关法律法规不相配套、管理体制不够完善三方面问题在实际工作的必然反映。这三个问题一天不解决，公路执法难现象就一天不会消失。 　　

    先说公路所有权的归属问题。从表面上看，公路是国家公益性设施，除少数由民间资本直接建设经营的（其最终权属的界定目前仍有争议）之外，所有权无疑为国家所有。但是，国家毕竟是个抽象的概念，涵盖的面十分广泛，具体考究起来，就只能在各级政府之间定位。问题是各级政府由于所处的位置不一样，最终的利益并不可能总是完全一致，特别是在目前公路建设仍具有“政治任务”特色，往往靠方方面面“齐抓共管”的情况下，客观上，使公路执法注定要代表不同的利益主体，服务于不同的“东家”，而不可能是一个抽象而模糊的“国家”。这在对非交通标牌的管理和公路街道化问题的管理上，表现的十分明显。从地方政府角度来看，那不是违不违背公路法规的问题，而是他们作为“东家”兼“东道主”所自然具有的权力。 　　

    更严重的权属问题还是地界的问题：在公路建设时，由于征用土地涉及巨额的费用问题，许多承担征地任务的地方政府，往往变通处理，并不办理正式的土地征用手续，这就造成我们众多公路部门路产路权的“虚置”。从法律上讲，我们对公路的管理权几乎要大打问号。如我们禁止农民在边坡种植农作物，农民却因交纳了“两上缴”而理直气壮向我们“讨说法”。至于路边的开挖填土、搭建，由于我们常常连最基本的土地使用证书都拿不出来，在法律上，本身就处在不利的位置，要进行阻止，谈何容易！我们总在说依法治路，但遇到这类情况，还得实行“人治”，请地方政府出面干预。当然，这种干预不会是无偿的，是以我们其它方面的妥协为代价的。　　

    要解决所有权归属问题，笔者认为，应放在商品经济大环境下去想办法，即建设资金的筹集可以多元化，包括地方政府投入以及民间资本，但作为公益性很强，又特别强调整体网化协调功能的公路来说，所有权主体不宜分散，应集中在省市级政府上，再由各级公路部门代表他们行使相应管理职能。“全民办交通”是件好事，但，好事不能过头，应该限定在资金的筹集和对交通支持的“全民”化上。　　

    再说相关法律法规不配套问题。关于公路管理的法律法规不可谓少，国家有《公路法》，各省有《公路条例》，大多数省辖市、地、县还有这样那样的管理规定，差不多每年都要发一次文。可惜，真所谓“龙多不治水，鸡多不下蛋”，这样多的法律、法规、红头文件，就是解决不了公路执法难问题。稍作研究，就可以发现，这些法规文件往往是自说自话，与国家的大法不配套，与相关的专门法律不“兼容”。说一个最简单的例子，从去年起，对养路费征收实施新的计量标准，这本是遵从实际，增加国家规费收入的良措，但实施后，矛盾却相当尖锐，部分地区甚至出现了车主围攻征收所导致直接冲突的事件。不错，我们上级的政策规定需要执行，但，退一步想，人家车主按我们的标准载货，公安部门却依据公安法规视之为超载（甚至在运管部门也是这样），随时可能因此而被查处，人家心里能乐意？如果认真较劲，谁又能保证在法庭上我们一定会是赢家？ 　　

    还有对超限运输的查处，应该说是十分迫切十分必要的。可是，在实际中，我们虽说有法可依有章可循，但没查几天，就不让查了，好象是怕有“三乱”嫌疑。后来又集中到一个固定点查，标准的守株待兔，效果可想而知。那么，我要说，既然是一个十分必要，于国于民都有利的事，为何当初制定相关法规时，不在程序和内容上都更正式些呢？何必稍有风吹草动就只得作罢，灰溜溜的，倒象做错了什么似的？ 　　

    第三，管理体制的问题。这个许多同志都有深刻的体验。公路管理机构重复设置之多，连我们业内人员也感到不可思议，不少省(区)在公路管理局以外，又平行设置了高速公路管理局或高等级公路管理局、路政管理局、征费稽查局，有的还成立收费公路管理局等，在一个行政区域内出现了几个公路管理机构，形成政出多门，多头管理，不要说对外行政执法，就是相互间的关系都难以协调。此外，公路管理机构的名称也不规范，省一级的好些，基本都叫公路管理局，而地、市以下名称则比较混乱，有称公路管理局或分局的，有称公路总段的，还有称公路管理处。县、市级与地、市机构名称上基本对应，上设局，下叫分局，上设总段，下叫段，上设处，下叫站，但还有乱中添乱的，如江苏省部分地区，地级市和县级市的全叫公路管理处，常常让人不知所以然。 　　

这样不规范的体制降低了我们行业管理工作的运行效能，增加了系统“内耗”，也直接影响了公路部门的整体行政执法能力和执法力度，人为制造了许多执法难问题。比如在东部沿海地区普遍存在当地车挂异地牌照问题，明明是在当地使用，却挂着外地的车牌，按外地较低的标准交纳养路费。从本质上说，这无疑是一种漏逃国家规费的行为，交通部曾明令禁止，但因为管理体制上的不顺，外地的养路费征收机构非但不予以限制打击，反而暗中支持鼓励。 　　

    管理体制的问题，根源是在于各级政府在公路管理上的职责没有合理划分，而职责的划分又依赖于公路权属的划分和确认。因此，体制问题的解决，根本上还得靠权属问题的解决，哲学上说，经济基础决定上层建筑，这将是一个例证。　　

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