论检察权内部配置与检察权运行机制重塑

　论检察权内部配置 与 检察权运行机制 重 塑

　张春山* *

　 检察官办案责任制是检察改革的关键内容。完善的检察官办案责任制是检察机关最基本的责任机制，对优化检察权内部配置和运行机制提出了新要求。检察机关权力的内部配置、检察权力运行机制建构，不仅要考虑司法改革的背景与要求，也要考虑国家监察体制改革这一事关全局的政治改革背景，还要保证检察权运行的公正高效以及与其它国家权力的配置与运行对应衔接、相互制约。

　一、以公诉权为核心拓展法律监督权能。检察机关在查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门与职能转隶之后，职务犯罪侦查权被剥离出去了，检察机关的主要权力：一类是公诉权，包括刑事公诉、民事公诉与行政公诉；另一类是诉讼监督权，包括立案监督、侦查监督、审判监督与执行监督。检察机关的这两类权力中，公诉权具有优势、具有主动性。针对公安机关的立案监督与侦查监督，在很大程度上是为刑事公诉服务的，而审判监督、死刑复核监督只是公诉权的自然延伸，执行监督在去掉自侦权以后已经无实质内容。因此，要突出其公诉权属性，将检察机关定位为一个为了国家与公共利益提起诉讼的国家公诉机关，其主要职能包括刑事公诉、民事公诉与行政公诉。在刑事公诉方面，可以向前拓展，提升调查取证的能力，增强调查取证的权力，逐渐取得除职务犯罪以外的刑事案件的侦查指挥权，将刑事警察从公安机关剥离出来，作为检察机关的辅助机构；在民事公诉与行政公诉方面，要推动民事诉讼法与行政诉讼法的修改，在国家基本法层面确定民事与行政公诉权，并逐渐拓展其范围，形成刑事、民事与行政公诉三足鼎立之势，与法院的刑事、民事与行政审判完全相对应。

　职务犯罪侦查职能转隶之后，检察机关的职务犯罪审查起诉职能成为法治反腐的关键一环，监察机关移交的腐败犯罪案件，需要经过检察机关的审查和确认，依法向法院提起公诉，实现罪、责、刑相适应。为确保公诉公正，检察机关应当保留适当的补充侦查权或机动侦查权。这里的侦查权，不是为侦查而侦查，是对侦查机关提供的证据进行核实、补充。监察委员会对涉嫌职务犯罪移送检察机关

　 * 盐城市大丰区人民检察院党组书记、检察长。

　依法提起公诉的案件，检察机关在审查起诉过程中会因为认罪态度、证据等认定问题退回监察部门补充侦查，因此，需要明确监察委员会调查终结的案件移送检察机关公诉部门的程序和检察机关必要时退回补充调查的程序权力。对公安机关移送的案件，检察机关认为证据不足的可以退回让其补充侦查，也可以对证据不足部分自己侦查，补充完善证据。

　二、对检察机关和检察权的改造应突出检察权力运行的司法性。监察体制改革对监督权力的重组，为检察机关和检察权进行司法化改造提供了契机。检察机关的职务犯罪侦查权转隶到检察委员会后，由监察委员会行使职务犯罪侦查权，检察机关审查起诉，体现了侦、诉、审独立运行和相互制约的刑事诉讼原理，解决了侦查权的配置与检察权设置之间存在的紧张关系，解决了侦查起诉同体的问题。检察机关保留的权力主要有：公诉权、诉讼监督权、批准（决定）逮捕权，这些权力的司法性质显著。公诉权在审查决定是否起诉的过程中具有司法判断的性质，批准（决定）逮捕权是纯粹的司法权，这两类权力具有全面的检察独立需求，司法化改造要求较强。诉讼监督权的监督性质明显，监督中的程序性、独立判断性要求较高。因此，应当根据检察权的多元性和复杂性，根据不同的检察业务，灵活多样地对对检察机关和检察权进行司法化改造，分别设立公诉、审查逮捕和诉讼监督三大部门对应上述三方面的职责权能，在三个业务部门内部分设若干主任检察官负责的办案小组，办案小组因业务部门不同而具有不同的职能和权限。主任检察官对其他检察官在办案业务上给予指导、监督，并负责办理疑难复杂案件；大多数事实清楚、证据充分的案件由普通检察官独立办理。赋予检察官更大的相对独立的案件决定权，以检察官为办案基本单位，重大案件合议制办案。

　为保证法律的统一适用和防止检察权的恣意妄为，要求检察机关行使检察权坚持“检察一体”原则，检察机关作为实施检察权的共同体必须保持整体的统一性。

　“在检察一体的实现方式上，检察长主要通过法治化的行政监督来实现。”*《人民检察院组织法》规定“检察长统一领导检察院的工作。”这里的“统一领导”包括了行政事务的领导和检察事务的领导，对行政事务方面的领导主要是通过指令权实现的，对检察事务方面的领导主要是通过“指挥监督权”实现的。对行政事务应当贯彻以检察长为首的检察一体、上命下从原则；对检察事务和检察官的领导权必须做出必要限制，主要集中在监督层面。“在检察一体的实现形式上，

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　张洪峰：《论主任检察官分类设置与管理的改革构想》，载《湖南警察学院学报》2016 年第 1 期。

　对检察长指令进行规范化和法治化改造，明确检察长指令的范围形式及其效力，实现检察长指令的书面化并予以附卷，归档备查。”* 检察长对检察事务的领导可以通过行使重要事项决定权、关键性程序批准权、以及职务收取权和移转权等权力来实现。职务收取权和移转权是检察长基于检察一体原则而享有之专属职权，检察长在处理上下级关系时、在处理检察一体与检察独立关系时起着“平衡器”、“润滑剂”的作用。† 三、塑造检察官个体独立品质，强化办案责任意识。办案责任制改革必然要弱化检察院内部的行政审批，强化检察官的办案独立性。随着法律制度的完善，应当在检察权运行机制改革的基础上，在诉讼法和司法制度上进一步明确检察官是行使检察权的司法官员，具有相对独立的法律地位，明确办案组织是检察官实现其办案权力的组织形式和途径。应当借鉴大陆法系国家从法律和制度上确认检察官为“独任制官署”的做法，确认和保障检察官在诉讼法上的独立法律地位，赋予其对承办案件具有决定与处置权。检察官必须秉持法律信念高于上命下从原则，不得以遵从指令违背法律，否则需承担违法责任。当检察长的决定与检察官意见相冲突时，检察长如果不能说服检察官，不得强求检察官违背其信念改变意见，只能行使职务收取和职务转移权，收取案件自己办理或交由其他检察官办理。最高检检察理论研究所谢鹏程研究员预断，将来国家立法可能与国际接轨，以“检察官”替代“主任检察官”，赋予检察官以相对独立行使检察权的主体地位，将人民检察院内设业务部门的负责人改称为“主任检察官”。‡ 司法责任制的法理依据在于司法权的独立性，检察官在检察事务方面是具有自己决定和表示国家意志的独立机关，而不是唯上司之命的行使检察权。因此，对于检察官而言，“承办”责任本身“即意味着检察官对于自己负责的案件有权独立查办并独立作出处理决定。”§ 在现阶段，关键问题不是检察机关的整体独立，而是检察官个体独立品质的形成。塑造检察官个体独立品质、强化检察官独立地位意识、独立办案权力意识和办案责任意识，是检察官办案责任制能否有效落实的关键方面。实施检察官办案责任制改革措施以来，赋予了检察官对一些案件的决定权，但由于司法外部环境影响、内部办案责任认定与责任分担机制不健全，

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　陈卫东，程永峰：《新一轮检察改革中的重点问题》，载《国家检察官学院学报》2014 年第 1 期。

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　万毅：《主任检察官制度改革质评》，载《甘肃社会科学》2014 年第 4 期。

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　谢鹏程：《检察官办案责任制改革的三个问题》，载《国家检察官学院学报》2014 年第 6 期。

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　万毅：《主任检察官制度改革质评》，载《甘肃社会科学》2014 年第 4 期。

　一些检察官因各种各样的担心而不愿意承担责任，也不行使决定权，甚至把一般案件的决定权上交给检委会去讨论决定，在基层检察院根本没有出现检察官争要案件决定权的情况。所以，必须从法律和制度上确认和保障检察官在诉讼法上的独立法律地位，强化其司法责任意识，才能推进司法责任制的真正落实。

　四、检察权与行政事务管理权的剥离与优化。“从检察制度的发展规律上看，减少内部等级，实行扁平化管理，是提高检察效率的有效方式。”* 为此，要解决好以下几个方面的问题：第一，明确检察事务与检察行政事务的界限，确立检察业务上的重大问题由检察委员会负责处理，一般日常性检察业务工作和全部检察行政事务由检察长负责领导。有学者建议在《人民检察院组织法》修改时要明确规定，检察长全面负责检察行政事务，并负责除检察委员会决定的检察业务事项以外的其他检察事项；检察委员会只讨论和决定检察业务问题及相关事项。†第二，实现本级检察机关行政事务管理权与检察权的职权分离，明确部门负责人的行政管理职责，强化主任检察官的办案主体职责，根据不同的权力属性，实行不同的管理方式和权力制约方式。对于部门负责人的职责权限，应当定位于本部门的行政管理，从而与凸显主任检察官办案主体地位的追求相适应，也与检察机关内设机构管理服务的功能定位相一致。为了解决这一问题，有学者建议可以借鉴大学管理模式，主任检察官类似于学术带头人，组内的其他检察官为专业成员，各自独立工作，主任检察官对于组内检察官拥有专业上的影响力，但不能代其行使职权。行政管理部门进行行政管理，类似于大学各学院的行政管理。与大学的学院管理类似，业务部门的作用大，是单位的主体，行政部门着重于服务。‡第三，在基层检察机关取消检察业务上的科层设置，从内容上与形式上切断三级审批的既存层级。只有这样检察官责任制才能落实实处，才能避免回到以前“主诉制”的老路。大部制和主任检察官制度比较匹配，规模较小的检察院内设机构可以整合为综合管理部、批捕公诉部、职务犯罪侦查部、诉讼监督部和案件管理部等部门，由分管副检察长兼任内设部门负责人。分管副检察长根据检察长的授权，在监督检察业务的同时，负责与案件相关的行政管理事务。

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　张永进：《从有限放权到相对独立：主任检察官制度改革评析》，载《甘肃政法学院学报》2015 年第４期。

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　闻志强：《法治中国视野下检察机关内部组织关系改革》，载《湖北经济学院学报》2016 年第 3 期。

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　张洪峰：《论主任检察官分类设置与管理的改革构想》，载《湖南警察学院学报》2016 年第 1 期。

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