乡镇人大要新时期发挥好新作用——对于如何更好地开展乡镇人大工作调查与思考

　乡镇人大要在新时期发挥好新作用 —— 关于如何更好地开展乡镇人大工作的调查与思考

　1989 年 12 月，xx 县第十一届人代会第三次会议如期召开，会议的一项重要议题就是乡镇人大主席团为常设工作机构，设专职人大主席，并获得了表决通过。自此，乡镇人民代表大会主席团由“会散人就散”的临时性会议组织形式，变成了在闭会期间也要挂牌办公，处理正常的人大工作事务，人大主席肩负着基层人大工作的主要职责。28 年来，在县委、乡镇党委的正确领导和上级人大的关怀指导下，乡镇人大主席团及其人大干部都能按照人大工作的职责要求，认真抓好落实，为推进民主法制化进程和经济社会的快速发展作出了应有的贡献。进入新时期，基层乡镇人大工作，既迎来新机遇，也面临着诸多新挑战。如何更好地发挥基层人大的基础作用，很值得思考与研究，笔者认为，关键要立足一个“新”字。

　地方党委要有新尺度

　 在我国五级政府、人大的政权体制中，乡镇是最基层，基层就是基础、基石。地方党委作为人大及其人大工作的领导机构，就要站在宪法、法律的高度，充分认识到乡镇人大工作是党委工作的重要组成部分，加强和改善党委对乡镇人大工作的领导，是推进社会主义民主政治建设的十分重要、不可忽视的基本环节。客观地说，乡镇人大这个基础是否坚实，将直接关系着国家根本政治制度的稳固；乡镇人大作用是否发挥得好，直接影响着基层民主政治建设的进程。

　实践证明，基层人大职能作用和优势不可忽视，而且仍需进一步加强。

　一是基层政权建设的培训和组织作用。据统计说，全国现有乡镇近 5 万个，乡镇人大代表达 250 万，占各级人大代表的 78%；乡镇人大担负着依法选举产生和培训组织这些代表活动的重要责任，站在实践和完善人大制度的最前沿，从事的是我国政权体系建设的基础性工作。

　二是营造法制环境的途径作用。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了全面依法治国的大政方略。要保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内全面有效实施，就需要营造良好的法制环境，在此过程中，植根于基层民主法治土壤的乡镇人大便是人民群众民主历练、行使当家作主权力的基本方式和重要途径。县委特别是同级党委只有领导好、支持好乡镇人大依法履职，支持主席团及其主席组织并带头参与法制宣传教育活动，才能有力促进同级政府依法行政、司法公正，才能使学法、用法、守法蔚然成风。

　三是发展第一要务的保证作用。发展是治国理政的第一要务，是党和国家的方针大局，更是地方各级人大共同努力的方向。因此，地方党委都要围绕这个大局，支持同级人大紧紧围绕经济发展的重大问题抓监督、促整改，以党委重要工作部署、中心工作和重点工作为重点，支持人大通过开展对涉及区域经济社会发展重大问题的视察调研活动，为党委决策当参谋，为经济建设做顾问，以保证区域经济持续快速健康发展。

　四是凝心聚力的粘合作用。人大既是权力机关，更是民情民意的集中地。因为人大代表产生于广大选民、植根于人民群众。尤其是乡镇人大代表，多数生活在农村、工作在基层，与人民群众有着天然的、紧密的联系，在党和政府联系群众方面，更有利于发挥桥梁和纽带作用。近年来，各地在“大走访”、“大调研”等活动中都十分重视人大代表的作用，多是通过乡镇人大代表深入了解民情、广

　泛集中民智、有效凝聚民力；各级人大代表通过带头并发动群众干事创业，不仅有其独特的向心力、号召力，还会营造出风清气正、心顺劲足，聚精会神谋发展的浓厚氛围。事实证明：通过乡镇人大充分发挥人大代表的作用，对于加快地方发展来说，是一支不可或却的强大力量和支撑载体。

　法定的地位，法定的职责，在对地方人大干部的任用上也要有新观念、新尺度。“年龄大进人大”，曾经是社会上的普遍看法，也是地方人大同志的自我安慰。在县级人大常委会部分成员中也存在着“船到码头车到站”的思想，有些人大机关的同志甚至戏言他们就像是进了“老干部活动室”。就乡镇而言，就在乡镇人大主席团挂牌之初，就有许多人不理解、不认同、不支持“这个牌子”。随着地方人大法律地位的确立、上升和被认识，特别是地方党委的高度重视、大力支持，不少县、乡两级人大从班子组成人员到人大机关干部的选配，年龄不再是唯一。如 xx 县，多年来县委始终坚持一样尺度、一样交流、一样任用的要求来选任人大干部，近 3 年来，有 19 名人大主席（主任）走上乡镇党政“一把手”岗位， 一批乡镇副职干部相继接力人大工作，“年龄大进人大”变成了“工作优秀进人大”，为基层人大注入了活力、增添了动力。

　上级人大要有新角度

　地方人大组织法规定，上下级人大之间是业务上的指导关系。所以，长期以来许多地方上级人大习惯于、满足于例行性指导。于是，客人的身份、客套的寒暄便成了一些地方上级人大“指导”乡镇人大工作的常态。

　一是现实的角度。目前全国绝大多数省、市两级党委主官都兼职了同级人大常委会主任，而县（区）党委书记就很少有兼职同级人大常委会主任。之所以如此，无疑是为“加强党对人大工作的领导，而不是加强党对人大工作的指导”。

　还有人认为，“如果还将省、市级人大到县、乡级人大来检查、督促工作视为‘指导’关系，无论是党规还是法理，似乎都有些不大‘通顺’。”为此，能否建议上级人大在指导下级人大特别是乡镇人大工作的同时，该指示的方面就该理直气壮地指示，就别总是在“指导”与“指示”二者间太纠结。

　二是法律的角度。江苏省乡镇人民代表大会主席团闭会期间挂牌办公，起步于 xx 县十字乡的探索先行。推向全省后，也还曾长期处在“无法可依”的状态。到了 1995 年 10 月 19 日，江苏省第八届人民代表大会常务委员会第十七次会议终于通过了《江苏省乡镇人民代表大会工作暂行条例》。暂行了 21 年，经济、社会、政治都发生了巨大变化，为适应基层群众民主意识与政治参与热情的加速归位和提升，2016 年 7 月 29 日省人大常委会第二十四次会议便又通过了《江苏省乡镇人民代表大会工作条例》（下称《条例》），并于同年 9 月 1 日起施行。《条例》对乡镇人民代表大会闭会期间主席团的职责规定了 12 项，对乡镇人民代表大会主席团主席、副主席闭会期间的职责规定了 7 项 。也就是说，《条例》对乡镇人大的组成、职权及工作程序等都立了规、定了矩，也就是从法律层面为新形势下加强和改进乡镇人大工作提供了遵循、注进了动力。这就要求上级人大指导乡镇人大工作必须要以法律的新视角，去发现并指导一些乡镇人大“三空”现象的整改，即同级党委重视和支持人大工作是否还在嘴上“空喊”、乡镇人大主席团是否还在“空转”、辖区人大代表是否还在“空忙”。

　现实摆在面前，《条例》已经施行。这就要求上级人大也要与时俱进，实行两个转变：其一，身份不再是“客人”、指导不再是“客套”；其二，必须变例行性指导为切实依法指导。

　乡镇人大要有新高度

　当今形势下，创新已经变成了实实在在的具体行动。过去地方人大工作在不断探索创新中发展，现在也必须在不断探索创新中前进。党的十八届三中全会就明确指出：

　“必须以保证人民当家作主为根本，推动人民代表大会制度与时俱进。”对于乡镇人大来说，就要从以下三方面来体现新高度、新目标。

　一是职权定位上的新高度。乡镇人大工作必须置于乡镇党委的领导之下，如乡镇人大开展带有全局性工作和举行重要活动时，要做到事先向党委请示汇报，主动争取党委支持，真正做到思想上与党委同心、目标上与党委同向、工作上与党委同步；在监督政府工作中，既要敢于监督又要善于监督，只有坚持到位不越位、解难不为难、支持不代替、过问不干预，才能实现监督与支持的有机统一，切实保障和推动乡镇各项工作的齐头并进、顺利开展，在合力之下收到实效。

　二是工作重点上的新高度。乡镇工作千头万绪，乡镇人大主席团主要是主席必须紧紧围绕服务发展的大局、抓住维护稳定的重点开展工作、依法履职。例如，结合“大走访”、“大调研”、城镇规划、“三农”课题等人民群众普遍关注的热点、难点问题，通过积极组织辖区人大代表深入开展调查研究，及时向党委、政府提出科学性、前瞻性的合理化意见和建议。实践一再证明，做到做好了这些，乡镇人大工作党委肯定、政府认同、选民拥护、自身满意。

　三是创新方向上的新高度。乡镇人大工作贵在积极探索、不断创新。xx 是全省乡镇人大主席团挂牌办公的“先行者”；进入新时期，如何再当好乡镇人大工作和建设的“领跑者”，是当前 xx 县、乡两级人大都在认真思考的问题。一方面，在行使《条例》规定的职权方面必须积极探索新的形式、新的措施和新的途径，切实做到依法办事不教条，讲究程序不机械；另一方面，在监督实效上要力争新起点、新高度，努力将开拓进取精神和求真务实的态度结合起来，必须紧

　紧围绕发展抓监督、强化监督促发展，重在说到做到、力求实效，确保法律地位不动摇，法定职权不“空转”。

　笔者坚信，只要地方党委、上级人大和乡镇人大同心协力一盘棋，努力做足“新”字大文章，乡镇人大工作不仅会赢得自身的“成就感”，也必将能换来广大选民的“获得感”。

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