我国纠纷处理的路径选择：从行政学的视角

摘要：和谐社会建设要求政府必须积极探索预防和解决社会矛盾的新途径。我们对社会纠纷处理的方式应不断从单纯的法律理想主义向现实主义转变，从程序主义向效率主义回归。行政解决社会纠纷，具有效率高、成本低、专业性强的特点和优势。必须根据我国实际情况，不断探索和完善行政调解制度、行政裁决制度等，努力构建一个有中国特色的解决社会纠纷的行政机制，这是新时期我们面临的一个重要任务。

关键词：纠纷；处理机制；行政途径；制度完善

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2007）02-0084-04

政府必须善于及时运用法律手段，高效、便民地解决各种社会矛盾，从而保证国家和社会生活的有序运转。正如国务院《全面推进依法行政实施纲要》强调的那样，行政机关要积极探索解决民事纠纷的新机制，对矛盾纠纷要依法妥善解决，对依法应当由行政机关调处的民事纠纷，行政机关要依照法定权限和程序，遵循公开、公平、公正的原则及时予以处理。本文认为，强化行政机关在纠纷解决中的功能与责任，是完善社会纠纷多元化解决机制的一个关键环节。

一、社会纠纷行政性解决机制之式微

社会主义和谐社会决不是一个没有利益冲突的社会。对不同利益的主体的包容以及通过适当的制度安排使政府、社会拥有对矛盾以至冲突的有效化解能力，本身就是社会和谐的一个重要标志。

近年来，社会纠纷多元化解决机制得到了实务和研究部门的重视，学术界相继出版了相关教材和专著。制度层面也不断得以规范，如2002年，最高人民法院通过司法解释，对人民调解的地位加以肯定，承认人民调解协议具有合同效力。司法部制定了《人民调解若干规定》，扩大了人民调解的范围，把“消协”调解、行业调解甚至劳动调解都纳入人民调解范围，以保证其协议具有合同效力。

中央提出的构建和谐社会理念对司法和行政观念转变产生了深刻影响，我们对纠纷解决的态度从简单的法律理想主义不断向现实主义转变，从程序主义向效率主义、解决问题主义回归。大家认识到，由司法垄断纠纷裁断和进行调解未必是一个明智和正当的选择。正是在这样的背景下，多元化纠纷解决机制的概念开始为社会各界广泛接受。2004年的10月成都市中级人民法院召开了一次全国性的多元化纠纷解决机制的研讨会，《法律适用》杂志在2005年第2期就多元化纠纷解决机制和ADR（诉讼外纠纷解决方式）问题作了一期专刊。此后，一些专业杂志也开始探讨建立多元化纠纷解决机制的问题。厦门市人大常委会甚至专门通过了《关于完善多元化纠纷解决机制的决定》，它是我国第一个以地方立法形式对纠纷解决机制进行规范的法律文件，规定了协商和解、民间调解、行政处理、仲裁及诉讼等纠纷解决方式，明确依法成立的调解协议，具有民事合同性质，同时，对经过公证、以给付为内容并载明债务人愿意接受强制执行承诺的调解协议或和解协议，债权人可以依法向人民法院申请执行。上海市也积极探索“完善行政裁决、行政调解、人民调解、信访制度，进一步形成多元化社会纠纷解决体系”。

我国目前的纠纷解决方式的“多元化”，可以有不同的理解和区分方法，如诉讼与非诉讼的解决机制、司法与行政的解决机制、公力与私力的解决机制、政府与社会的解决机制，等等，这一概念大致与西方的ADR概念相对应。从我国社会实际来看，在这个多元化纠纷解决体系中，制度层面和实践层面发展并不均衡，总的来说，是公力机制优于私力机制，诉讼机制优于非诉讼机制，司法机制优于行政机制，政府机制优于社会机制——这种不均衡性固然反映出法治发展的一些内在要求，也表明了目前纠纷解决社会的、行政的机制积弱的现状。

二、行政性纠纷解决机制的地位与优势

政府如何通过合理的制度安排，顺应社会发展要求，通过法制化手段来处理复杂社会问题，应对高风险社会的到来，致力于创造一个和谐的社会，是一个值得探讨的重要问题。正如关保英教授指出的那样：“对行政机关来讲，管理的目的和宗旨不能再像以前那样仅限于指挥和命令，更重要的在于协调各种利益关系。具体地说，行政机关要把解决市场经济下各社会团体、法人、公民之间的纠纷作为重要的行政目标之一，否则行政管理秩序便难以理顺。”^[4](P487)事实上，强化行政机关在纠纷解决中的功能与责任，是完善社会纠纷多元化解决机制的一个关键环节。

首先，大量的社会纠纷都与行政管理密切关联。如社会救济、失业保险、劳务纠纷、拆迁补偿纠纷、医疗事故纠纷、交通事故处理……等等，都与行政管理有着密切的、直接的联系，上述纠纷尽管都可以通过司法途径加以解决，但是，行政机关优先处理对社会来说是最经济，常常也是最理性、最科学的选择。比如交通事故处理，交警总是在第一时间到事故现场，他们掌握了有关事故纠纷的第一手资料，由其先行处理无疑是非常合理易行的方式。

其次，现代社会纠纷的专业性。行政裁判制度的产生，客观原因就是社会出现了大量并不适合法院进行法律判断的行政事务，如环境保护、医疗卫生、原子能利用等高度专业性、技术性的问题。普通法院虽然可以受理这类案件，但是因为知识、经验等方面的原因，在裁决时，只能简单附和行政机关的判断。走司法程序，常常可能耗费了当事人大量的时间和金钱，但裁断结果常常并不理想，或者即使当事人胜诉，但是因为过程冗长，其权益仍然不能得到很好的保障。

再次，在我国，由于历史、文化等原因，有些社会纠纷并不适合诉讼解决方式。如历史遗留问题、农民工讨工资的问题等。很多农民工只与用工方口头订立合同，无基本书面约定，一旦发生欠薪问题，他们自己很难完成最基本的举证责任，而通过劳动行政监察制度，则可以更好地解决这方面的问题；医疗纠纷常常也会面临类似的问题。行政机关通过本身拥有的调查、取证和处理权，可以更直接地帮助弱势群体，维护公众利益。比如，行政复议制度作为极为重要的行政纠纷的行政解决机制，就发挥着及时化解行政纠纷、维护公民合法权利的重要作用。在我国很多地方，行政复议中行政机关的败诉率明显高于行政诉讼中行政机关的败诉率，这是可喜的现象。行政诉讼中政府机关败诉率低，得益于行政复议这一过滤机制，而行政复议中政府的败诉率高，又证明了通过行政机制同样可以更好地维护广大公民的合法权利。

最后，行政机制发挥作用，可以大大缓解人民法院的审判压力。2005年，地方各级人民法院全年共审结一审民事案件436万多件，上升1.31%，诉讼标的金额6530亿元。其中，审结婚姻家庭、财产继承纠纷案件113万多件；审结劳动争议案件12万多件，诉讼标的金额23.7亿元；审结建设工程合同纠纷案件7.01万件，诉讼标的金额306.5亿元；审结各类服务性合同纠纷案件26.81万件，诉讼标的金额329.1亿元；审结涉及军人军属权益案件1778件。地方各级人民法院全年共审结一审行政诉讼案件9.57万件，上升3.81%；审结国家赔偿案件2991件，涉及赔偿金额3751万元。近年来，上海市法院民事案件受理数连年攀升，2005年上海市基层法院法官人均办案量达180件，长期超负荷运转情况严峻。

因此，着眼于良好行政管理秩序的形成，以及和谐社会建设的内在要求，国务院《全面推进依法行政实施纲要》强调：政府要大力开展矛盾纠纷排查调处工作，建立健全相应的制度；依法妥善解决社会矛盾和纠纷；要完善人民调解制度，积极支持居民委员会和村民委员会等基层组织的人民调解工作……，这为各级政府进一步探索预防和解决社会矛盾路子指明了方向。

三、我国行政性纠纷解决机制及其完善

我国行政性纠纷解决的基本制度包括行政调解制度、行政信访制度、行政裁决制度以及行政复议制度等。在上述法律架构的基础上，如何进一步完善多元化的社会纠纷解决机制，是我国行政法面临的一个重要任务。

第一，完善行政调解制度。

行政调解与民间调解最本质的区别就是调解过程中行政机关适度的参与、介入，如消费者的合法权益受到侵犯时，由工商行政管理部门进行调解（消协主持的调解则属于民间调解），学生在校发生轻微伤害，可以由教育行政管理部门主持调解，道路交通伤害可以由交通行政管理部门主持调解等。行政调解具有一定的权威性。如在医疗纠纷解决中，卫生行政机关的调解占据着重要的地位，我国《医疗事故处理条例》专门规定：卫生行政机关调解的范围是当事人之间关于医疗事故的赔偿等民事争议；调解是可选择的并且不具有强制力，其履行取决于当事人的意愿。实践中，医疗卫生行政部门作为行政机关以及行业主管机关，其所具有的权威性对医疗纠纷的调解具有重要作用。

近年来，有些地方专门成立了综合性的行政调解机构，调解各方面民事纠纷，在调解纠纷时邀请与该争议相关的行政管理机关参与。这类调解我们认为也属于行政调解。比较有代表性的是上海市浦东新区的司法调解中心。司法调解中心既是区司法局的一个职能处室，同时也是一个调处机构，配备专职工作人员，综合运用行政的、经济的、法律的、民间的手段化解矛盾纠纷，形成了行之有效的工作运行机制。

行政调解制度的完善，首先必须树立一个正确的观念，要充分认识到化解社会矛盾和纠纷是政府的重要责任，行政调解有其优势和必要性。一些同志认为政府不应介入社会纠纷处理，否则是职责不清、自找麻烦。这种观念反映到体制上，就是目前我们的政府尚缺乏这方面专门的机构和专业人员；反映到法制上，就是迄今为止，我们对行政调解缺乏法律明确的规范，比如，政府和行政机关主持达成的调解协议具有何种效力？当我们规定民间调解协议具有合同性质时，政府调解是否同样具有合同效力？我们认为，行政调解在效力上应该高于民间调解，其效力同样应该得到法律的确认。在某些特定领域，行政调解甚至应该作为纠纷处理的前置程序。如《道路交通安全法》实施以来，法院受理的交通事故损害赔偿案件数量急剧攀升，发挥交警部门行政调解的职能作用，加大交警部门行政调解力度已经成为当务之急，应该设置强制性行政调解前置程序。

第二，完善行政裁决制度。

行政裁决是指国家行政机关依据法律、法规的授权，以居间裁决者的身份，对特定范围内与其行政管理职权密切相关的民事纠纷依法作出处理的具体行政行为。裁决性纠纷解决，是在双方达不成和解时，为了不使纠纷处在悬而未决的状态，行政裁决机构依法及时作出处理决定。行政裁决主要包括权属纠纷裁决、侵权纠纷裁决、损害赔偿纠纷裁决等。

如前所述，在司法裁决与行政裁决的关系上，无条件的“司法终局原则”是值得辩证研究的。司法终局原则作为一个法治原则，在传统意义上它是法治理想主义的产物，在现代意义上它也可以是法律万能主义的产物。这一原则并不是在任何条件下都能充分维护社会公平和公正的。司法效率性差长期以来被诟病就是一个现实，司法机关在诸多争议解决方面专业性知识和能力难以满足审判要求，这也是现实。而在食品卫生、药品管理、环境保护、医疗纠纷、产品质量、社会福利等许多方面，行政机关熟知专业以及相关法律规定。当产生损害赔偿纠纷时，权益受到损害者可以依法要求有关行政机关作出裁决，确认赔偿责任和赔偿金额，使其受到侵害的权益得到恢复或赔偿。

通过行政裁决的途径解决相关社会纠纷具有司法裁决无法比拟的优势：

（1）便捷性。行业主管行政部门所具有的专业技能是其他任何社会纠纷解决机构所不能比拟的，这也为正确、快速解决相关纠纷（如医疗纠纷）提供了基本前提。

（2）经济性。通过行政裁决解决社会纠纷的费用较低，当事人不需要缴纳“诉讼费”，常常也不需要律师的帮助，因此，可以大大减轻当事人的经济负担。

（3）权威性。行政裁决（如医疗纠纷的行政裁决）一经作出就具有法律上的约束力。一旦裁决生效，一方当事人不履行行政裁决内容的，另一方当事人可以申请人民法院强制执行。同时，这种裁决也为可能的司法裁决提供有力的参考。

（4）救济性。根据我国法律，法律虽然授权行政机关裁决某些种类民事案件，但是，法院仍然保留对之进行司法审查的权力。比如，一旦医疗纠纷的当事人不服卫生行政机关的行政裁决，可向上级卫生行政机关申请行政复议或向人民法院提起诉讼。

当然，笔者也感到，司法裁决与行政裁决的分工是需要认真区分对待的：一些重大人身和财产损害、侵权纠纷可以直接由司法机关受理和解决；一些专业性、技术性强的普通纠纷，可以由行政机关最终裁决。而大量的纠纷则可以设置行政裁决作为一个前置程序，只有当当事人对行政裁决决定不服时方可以进入司法裁决程序。

另外，我国现存的无论是行政裁决、行政仲裁还是行政复议，程序不规则，体制不中立，造成行政裁决等的公信力不强。尤其是，裁决相对人无法充分了解案件的整个处理过程，也无法充分表达自己的见解，这就难以保障其合法权利的行使，从而不能很好发挥行政司法的处理争议的功能。在专利、商标等领域，我们已经建立了类似行政裁判的机构——专利复审委员会、商标评审委员会，但是无论其独立性还是其程序设计，都是十分欠缺的，无法真正实现对行政权力的监督和对公民权利的保障，如果借鉴国外成熟经验，在普通法院之外设立司法性质的专门行政裁判机构，如环境裁判、交通裁判、医疗裁判、土地裁判等，对于及时、科学、公正处理特别的行政争议，实现对私权利的救济，无疑具有十分重要的意义。

第三，探索政府与民间调解之间的新颖关系。

纠纷解决的行政机制尽管具有诸多优势，但行政调解本身也有其局限性，尤其是行政事务繁忙，过多介入纠纷势必会影响政府履行其它职责，政府不能事事、时时走在调处社会纠纷的第一线。面对如汪洋大海一般的社会纠纷，行政机关过多直接包揽是极不明智的。发挥社会自身的纠纷解决机制，是建立多元化纠纷解决机制的一个基础性问题。但对完善社会自身的纠纷解决机制，政府不能采用事不关己、高高挂起的态度，政府仍然有责任发挥规范和导向作用。

即便是一些适宜行政调解的领域，市场机制的嵌入也是一个可行的思路。这样，政府既可以负起相应的责任，又不至于深陷其中。所谓的市场机制嵌入，实际上是政府购买社会的调解力量。如上海市长宁区在街镇一级成立调委会（它应属行政调解组织），但是，参与调解的力量由政府出钱购买，如江苏路街道的 “人民调解李琴工作室”模式就是一个创举，值得各地学习推广。早在2004年5月，江苏路街道就明确提出了政府购买服务的思路，与“人民调解李琴工作室”签约，从而在解决人民调解制度改革、社区建设与纠纷解决和法律服务等问题的解决方面提供了一种具有建设性的思路。从性质上说，“工作室”是街道（乡镇）调委会的一个内部办事机构和工作机构，调处矛盾纠纷以街道（乡镇）调委会名义出具人民调解协议书。我们认为，这种调解实际上已经与传统的人民调解有很大区别，它是政府履行自己调解职责的一种方式，此类调解组织由政府出钱，服从政府调解机构的指导，甚至在必要的时候可以成为政府调解的代理机构。无疑，它是政府购买服务，实现行政机关参与社会纠纷解决的一种新的尝试。

第四，探索建立行政诉讼调解制度的可能性。

行政诉讼的目的是“保护公民、法人和其它组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”，但在实际情形下，诉讼的重要目的在于解决争端。中国行政法因强调“公权不可处分”而在实定法上明确禁止对行政诉讼案件进行调解。于是就有了《行政诉讼法》第50条的规定：“人民法院审查行政案件，不适用调解。”为了有效解决行政争议，可以研究将调解机制引入到行政审判中，使原、被告双方在平等前提下都作出让步，从而达到化解矛盾纠纷的结果。判决固然更有利于实现公平，但也易导致双方当事人隔阂的加深、对立情绪的加剧，调解制度能缓解当事人之间的对抗，使纠纷得以彻底解决。

实际上，这在其它国家和地方已经是一个普遍的做法，如1998年修正的台湾《行政诉讼法》第七节以10个条文对行政诉讼中的“和解”制度做了规定。用传统法治主义来衡量，这也许并不合规矩，但无论如何，这是一种聪敏的选择。正如博登海墨说的那样：我们“可以扩大或缩小现行的补救办法，偶尔还可以创设一种新的补救方法或辩护，如果正义要求使这种措施成为必要。”

当然，行政诉讼中的调解作为一种诉讼程序，必须以严格的法律原则和规则为基础，必须以保证行政机关的权威为基础，这一点尚需要我们加以仔细斟酌和研究。

总之，社会纠纷通过行政途径加以解决，不仅能减轻司法压力，更是行政机关的重要责任。政府必须善于及时运用法律手段，高效、便民地解决各种社会矛盾，从而保证国家和社会生活的有序运转，为社会和谐作出应有的贡献。

参考文献：

[1]范愉.ADR原理与实务[M].厦门：厦门大学出版社，2002.

[2]厦门市人大常委会.关于完善多元化纠纷解决机制的决定[J].2005.

[3]关保英.行政法教科书之总论行政法[M].北京：中国政法大学出版社，2005.

[4]十届人大四次会议.最高人民法院工作报告[J].2006.

[5]博登海墨（美）,邓正来译.法理学——法律哲学与法律方法[M].北京：中国政法大学出版社，1999.

责任编辑陆 莹

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