从中西比较看中国特色公共管理体系之建构

总结这一体系的形成与发展、建构类型以及应关注的重点，对推动我国政治体制改革、丰富中国特色社会主义理论以及完善世界公共管理改革理论与实践将起到重要作用。

关键词：中国；公共管理体系；问题；建构

中图分类号：D630.8

文献标识码：A

文章编号：1004—0544（2012）10—0150—05

一、从中西比较看中国特色公共管理体系

（一）中西方公共管理的历史发展

传统公共行政学于19世纪中后期发端，正式形成于20世纪20年代。一直延续到70年代末期，迄今为止仍然是政府改革中持续时间最长且最成功的管理理论。这一理论来自于不同国家的学者，比如，英国的诺斯科特一屈威廉报告（Northcote—trevelyan Report）；美国威尔逊（Woodrow Wilson）的政治行政二分法；德国韦伯（Max Weber）的官僚科层制理论；美国泰勒的（Frederick Winslow Taylor）科学管理理论等。其主张是：行政由政务官控制；严格的科层制节制模式；文官仅为公共利益服务，中立于任何执政党，不参与决策，只执行政务官作出的决策；核心目标是行政效率，主要使用静态的研究方法。这种传统的公共行政模式是对早期行政模式的超越，是一种历史的进步。

20世纪40年代开始由于市场失灵，凯恩斯政府干预主义在西方国家全面盛行起来，传统公共行政学开始受到挑战，新公共行政学派对其进行了激烈的批判，更注重行政系统与外部环境的联系，更重视公平正义、回应、参与以及行政责任。同时，政策科学开始运用动态研究方法分析实际政策的制定。可以说这是对新公共行政学应用性欠缺的弥补。因此，新公共行政学虽然没有从根本上改变传统公共行政的理论假设，但其提出的一系列应然价值要求。使其被称为民主的行政理论并成为公共管理出现的前奏。

从20世纪70年代开始。西方国家相继出现了经济、政治、社会危机，这给政府管理带来了严重的挑战，无论是传统公共行政理论还是新公共行政理论都无法解释和解决各国面临的困境。这必然要求新的政府管理理论的出现。伴随着西方各国的改革浪潮，逐渐产生、发展起来一些新的政府管理理论，它们扬弃了新旧公共行政理论的基本信条，主张在政府改革中采用经济学和企业管理学的理念、技术与方法，引入市场竞争机制等。这些理论概括起来主要有：企业家政府、管理主义、后官僚制、新公共管理等，后来均被称为新公共管理理论并在90年代发展成为一种国际思潮。

中国的政府管理理论就其历史发展来说也有其理路。中国是有着五千年历史的文明古国，在几千年历史发展过程中积累、沉淀下来的政府管理思想精华并没有因为外敌的入侵等因素而中断传承，形成了比较完备的政府公共管理制度，比如，层级分明的中央集权官僚制度，严格的科举考核制度，完善的监察制度，严密的社会管理法律法规等。同时也传承下来许多治国之道，比如，孔孟的“为政以德”、“礼治”“仁政”等主张，法家的“法治”、“术治”思想，道家的“无为而治”，墨家的“兼相爱”，兵家的“用兵之道”，管子的“轻重论”说等，它们是中国传统政府管理理论的主要构成来源，对中国古代公共管理实践产生了深远的影响。经过长期的实践检验与理论总结，历史最终选择了“集各家之大成者”且符合历代统治者要求的儒家思想作为我国政府管理实践的主导思想，构成了我国传统公共管理思想的主流。

从近代开始，我国逐渐学习、借鉴西方主要发达国家的行政学理论。19世纪末20世纪初，中国翻译了美国、日本的许多关于行政学的著作，如《行政纲目》、《行政要术》、《行政学总论》、《行政法撮要》等。辛亥革命以后，中国的民主先驱孙中山先生借鉴西方发达国家的经验与做法，结合当时中国的实际，提出了“三民主义”和五治权说，也就是立法、行政、司法、考试、监察五权分立思想。30年代开始，我国早期的行政学学者撰写的政府管理著作逐步问世。此时，中国公共行政学开始有了一定的发展。

新中国成立后，我国的行政学理论进入了全新的发展时期。1978年后，中国的公共行政研究重新恢复并取得很大进步。随着改革开放步伐的加快和深入，中国的行政学理论，在马克思主义、列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论以及科学发展观的指导下，在与我国社会主义市场经济体制以及基本政治制度相结合的过程中不断创新，逐步形成了具有中国特色的公共管理理论，并始终以理论的创新、经济体制改革、行政体制改革以及政治体制改革为研究和突破重点，力图为发展过程中出现的公平、效率、民主、法治、廉政等问题的解决提供理论指导。

（二）中西方公共管理的理论基础

作为一种新的管理模式，新公共管理的理论基础与传统行政理论有很大不同。传统公共行政以威尔逊（Woodrow Wilson）的政治行政二分法和韦伯（Max Weber）的官僚科层制理论为理论支撑，而新公共管理则以现代经济学和私营企业管理学为理论基础。第一，新公共管理从现代经济学中获得许多理论资源与技术支持，比如从“理性人”假设中获得政府绩效管理的支撑；从公共选择理论、交易成本理论中获得政府应该充分运用市场竞争机制。强调顾客导向，提高服务效率、质量和有效性的根据：从成本——效益分析中获得应界定政府绩效的目标、加强政府绩效的测量与评估的依据等。第二，新公共管理具有鲜明的私营管理主义色彩，它主张公共部门可以借用私营部门的许多管理方式与手段。比如私营部门的组织形式不像韦伯科层制理论所描述的那样僵化，而是能灵活地适应环境；不是只管投入、不重产出，而是高度重视产出和结果：在人事管理上不是一经录用，永久任职，而实行灵活的合同雇佣制和绩效工资制，目前我国已经在个别省的某些市开始试点公务员分类录取（行政编制与合同雇佣制），逐步加大合同雇佣制公务员的比重。总之，新公共管理理论指出。像目标管理、绩效管理、人力资源开发与管理、组织发展等这些已经和正在被私营部门采用的管理方法，同样可以运用到政府公共部门的管理中。新公共管理更注重从经济学的视角来研究公共管理尤其是政府管理问题，因此，常被人们称作“以经济学为基础的新政策管理理论”、“以市场为导向的公共行政学”。

就中国公共管理的理论基础来说。其思想来源主要有三个：中国古代公共管理思想、社会主义公共管理思想（包括马克思主义创始人公共管理思想、苏联社会主义公共管理思想、改革开放以来党的领导集体公共管理思想）、西方新公共管理思想。它们共同构成了中国特色公共管理体系的理论基础。我国自古代至今历史悠久，文明彪炳史册，文化源远流长，传统文化尤其是传统的行政文化对今天的人们仍然有着重要的影响。比如，儒家的“贵和尚中”思想、法家的“法治”思想、道家的“无为”思想，“大同”、“小康”、“君为轻，民为贵”的价值观等，均对中国公共管理的理论、改革与发展产生了重大影响。马克思主义在对资本主义进行批判的基础上形成的关于社会主义政府管理本质与职能、市民社会理论、政府管理方式与方法，苏联把马克思主义经典作家关于社会主义行政管理的思想从理论变成现实的经验与做法。与中国传统的政府管理思想原本就有诸多相通之处，这也是马克思主义能在中国广泛传播，并实现中国化、时代化、大众化的重要原因之一。在毛泽东、邓小平等中央领导以马克思主义公共管理基本理论为基础，结合中国的具体国情，提出一系列符合中国实际的公共管理思想（指毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系）后，这种思想毫无疑问也是中国特色公共管理体系的一个重要来源，并且正在对当前中国公共管理理论与改革实践产生着重大影响。此外，从近代开始，我国早期的一些有识之士就逐渐翻译、引进西方的行政学理论，出版了许多关于西方政治学、西方行政学、西方管理学、西方经济学、西方社会学、西方法学等著作。目前我国的公共管理学（行政管理学、公共行政学）理论与西方公共管理学存在很多相通之处，大部分采用了西方的公共管理学体系，在一定程度上可以说，中国的公共管理学是在西方公共管理理论的影响下形成并发展起来的。

（三）中西方公共管理产生的社会背景

尽管公共行政学一直从管理学、经济学、政治学、法学、社会学中汲取营养，但在不同的历史发展阶段，它所吸取、借鉴的知识与重点是不一样的。这与以上诸学科自身的发展过程有莫大的关联，但是究竟吸取什么、借鉴什么是由所处历史阶段的社会需求决定的。20世纪70年代至80年代，经历了长期分化、初步融合的西方社会科学，呈现出整体化趋势，跨学科、交叉综合研究因此兴起。各种与政策管理紧密相关的学科均获得了很大的进步，出现了大量的新流派、新理论与新方法，并开始围绕行政管理问题的排解而交叉、融合，这为公共管理研究取得突破性进展奠定了坚实的基础。几乎与此同时，西方国家出现了经济“滞胀”，从而造成政府管理与信任危机。80年代中后期，一股以新公共管理运动为主题的政府改革浪潮席卷了英美等西方发达国家。这股浪潮的目标在于追求“3E”，即Economy（经济）、Efficiency（效率）与Effectiveness（效益）。以威尔逊的政治行政二分法、韦伯的科层官僚制理论以及泰罗的科学管理理论等为基础的传统公共行政理论的诸多不足与弊端，比如注重过程与程序、价值偏移、公共行政的集权趋向，权利本位等，在这样的时代背景下更加凸显。发达国家和发展中国家的政府，不管在制度架构、组织结构、运行机制还是在行政效能方面，均出现了许多矛盾与问题。所以，在这种社会科学发展内力的驱动以及社会背景下，就需要构建一种以政府和非政府公共组织管理问题的解决为核心、融合多种相关学科知识和力量的新的公共管理框架，以适应当代西方公共管理实践发展的迫切需要。

中国经过30多年的改革开放。以经济和科技实力为基础的综合国力显著增强，原先以政治活动为中心的社会结构发生了深刻的变化。随着改革开放的进一步深入，经济市场化的进程不断加快。资源流动不断加速，这在一定程度上消解了传统计划经济体制的思想、政治基础，原有的同质性、整体性社会开始解体，引起了中国社会结构的重大变迁。一方面，市场经济体制得以确立。表现在国民经济结构中公有制经济比重下降，非公有制经济上升，市场的开放性提高自由度加大，市场的运作机制逐步健全，市场在资源配置中的基础性作用得到发挥：政府职能进一步转变，在不该管的领域逐步退出，在该管理的领域逐步强化，社会的独立自主性空间逐步扩大，表现在中央政府向地方政府下放权力、政府向社会组织下放权力、政企分开、政事分开的改革取得了较大的进展。另一方面，社会与公民的自治程度逐步提高，公民权利进一步得到保障，表现在“单位人”的现象越来越少，公民自主流动和自由择业的空间越来越大。基层民主建设进一步完善，公民意愿进一步得到表达，政府的信息公开以及公民的参与程度大为提高等。但是。由于种种原因，我国公民社会的形成和发展仍存在较大的不足，比如社会利益与资源配置的集中程度高、国家权力受社会权利的制约乏力。在一定范围内仍然存在国家主义等。所以。加大以政府职能转变和社会管理创新为取向的政治体制改革力度，已经成为进一步推进国家、公民以及社会三者之间良性互动关系建立的重要前提。目前，中国公共管理理论的发展就是在这样的社会背景下进行的。

（四）中西方公共管理的理论本身

新公共管理就理论本身而言，是为了摆脱面对“政府失败”、“市场失灵”而传统公共行政和新公共行政都无法解释和解决的尴尬困境，从而重新探索政府与市场关系的一次尝试。在很大程度上讲，新公共管理理论是西方各国新公共管理运动的产物。对于新公共管理的理论创新，有研究者认为：新公共管理理论以行政决策与执行创新为立足点，以政府管理职能的转变为基础，以行政管理体制的创新为支撑，以公共管理运行机制重构为基本内容，以公共理念与市场理念的融合为灵魂。以公共管理方法的创新为手段，对公共管理价值观念、公共管理职能、公共管理运行机制、公共管理体制、公共管理方法进行了创新。主要表现在：第一。进一步发展了行政的民主责任理念，形成了新公共理念（政府提供核心公共产品理念、市场提供混合公共产品理念、公共管理要有市场效率理念）和新市场理念（政府内在于市场机制理念、市场公共责任理念）。第二，进一步限定政府职能为提供核心公共产品，市场可以参与提供混合公共产品，政府对整个社会的发展主要起导向、领导和服务作用。第三，重点研究如何做、如何做得更好，创新了公共管理运行机制，总体思路是充分发挥政府提供核心公共产品的作用，同时充分发挥非政府组织与个人提供混合公共产品的作用。第四，对公共管理体制的突破主要体现在：用“大部制”来改革政府领导体制。用大部——政策核心司——执行局的新格局来改革政府层级体制，强调公共管理组织的多元化、组织结构的扁平化、组织文化的绩效导向。第五。主张采用私营部门管理中的先进方法与手段，如公共服务竞争制度、绩效评估方法与技术、成本收益评审技术、全面质量管理等方法，来提高公共管理运行效率与服务质量。

同时，新公共管理理论本身也有不足之处，从诞生之日起就不断遭到批判。有研究者认为，新公共管理理论有明显的意识形态色彩，体现了自由主义倾向；过分依赖经济学的运用特别是经济人假设，迷信市场机制，忽视政治过程和市场过程的差异；过分强调运用企业管理的模式来重塑政府，忽视了政府部门与私营部门的差别；私有化、市场化导向，放权、放松管制的管理方式带来了一系列实践问题，如分散主义、保护主义增加，私有化损害了公民参与的积极性，容易忽视公共责任等问题。此外，新公共管理在公共利益与公共责任、公共管理与社会环境、“善治”及其标准等问题的研究上还比较薄弱，有待进一步深入探讨。还有研究者认为，经济学、管理学等学科尽管给了新公共管理理论众多理论与技术支持，但是这些资源没有经过系统的梳理便被运用，显得零散，并且目标与解决措施有时是冲突的。比如。为了更加有效地提供公共产品和服务，新公共管理将其交给私人部门来承担。尽管私营部门提供公共产品和服务的效率可能会更高、成本可能会更低，但是它们追求的是经济利润。所以，当它们的责任与义务有矛盾时。人们的需求便被置之不理了。尽管新公共管理的管理主义倾向在其产生的特定环境里具有一定的合理性，但若将之简单的移植到不同的社会和时代，恐怕其合理性要大打折扣。其不足会被扩大至极点。

中国的公共管理理论，在继承、发展中国古代公共管理思想、社会主义公共管理思想与西方新公共管理思想的基础上，结合新中国成立后特别是改革开放30多年来的成功实践，逐渐形成了自己的内容与特点。我国的公共管理理论与实践，以马克思主义尤其是中国特色社会主义理论体系为指导，与社会主义基本经济制度和社会主义市场经济体制相适应，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的统一，以实现社会主义现代化和中华民族的伟大复兴为目标。这样的特点决定了我国公共管理的一些基本内容：强调公共管理中以人为本，重视公共利益的维护与实现，坚持以提高生产力发展水平与人民共享改革成果为目标的公共管理总效率原则，实行中央统一管理与地方自治相结合、政府宏观调控与市场自发调节相结合、公务员依法行政与政治责任相结合、公民权利自由与社会公正相结合，当前利益与长远发展相结合等公共管理方式与方法。中国正处于市场经济初步建立向成熟市场经济的转型期、农业社会向工业社会的转型期，公共管理思想来源复杂。这使中国公共管理理论一方面强调公正、民主、法治、德治，另一方面则深受传统官僚科层制僵化、集权、人治色彩严重的影响，其理论框架尚在建构之中，这使得中国公共管理出现理论研究滞后、理论体系不够严谨且常常与现实相悖、操作性差等特点。

二、中国特色公共管理体系之情形

简单地说，公共管理就是对国家（立法、司法）事务和社会（非政府组织、公民）公共事务进行的管理。实行什么样的公共管理要由相应的公共事务来决定，而公共事务由于社会的发展和进步也是不断变化的，从而具有历史性、动态性和多样性，这就要求公共管理的理念、性质、特点、目的以及主体和客体与之相适应。以理论与现实的结合为视角，中国的公共管理同时存在着传统公共管理因素的衰亡和现代公共管理因素的成长，二者呈相互作用的态势。对于中国应该构建怎样的公共管理体系。目前学术界没有形成统一的认识。鉴于第一部分关于中西公共管理的历史发展、理论基础、社会背景、理论本身的比较与分析并总结国内学者关于中国公共管理体系的研究，这里将其主要分为四种情形。

第一种情形，采用“百团大战”的组合方式，认为中国特色公共管理体系是由中国共产党、政府（包括人民代表大会、人民政治协商会议）、非政府公共组织（包括公办或民办的事业单位、社会团体、群众组织、社会中介等）、民众（人民群众）组成并共同管理国家事务与社会公共事务的一种公共管理体系。在这里，既不能简单地把中国特色公共管理体系等同于以政府为中心的政府管理体系，也不能将其与多元社会主体合作治理画等号。以党、政府、非政府公共组织和民众这四个主体在体系中所承担的角色与作用为标准，可以把中国公共管理分为：以包括党在内的政府为本位、非政府公共组织和民众依附于政府的公共管理模式，主要包括政府管理集权化模式、政府管理民主化模式、政府管理社会化模式三种类型；以社会为本位，政府、非政府公共组织和民众平等合作的公共管理模式，主要包括社会治理的自主化模式、社会治理的多中心模式两种类型。做一个拟人比喻，前三种类型是父与子的关系，后两种类型则是兄弟或姐妹关系。这样做，既可以使公共管理的全貌得以彰显，理清公共管理与政府管理的关系，也可以消除公共管理、政府管理以及社会治理等概念之间的隔阂，还可以整合有关行政改革、非政府公共组织和公民社会的研究，理顺公共管理实践发展的脉络。

第二种情形，将公共管理体系分为3种类型：一是，作为国家机构的政府公共管理；二是。作为私人、管理组织结合体的公共管理：三是，作为非国家机构的政府公共组织的公共管理。它们在政府、社会与市场和谐相处的国家统一体中共存，构成“总体性思维”下的公共管理。这3种类型的公共管理不能等同视之，更不能混为一谈。第一种公共管理是指整个国家、全社会的公共管理，权威性最高、适用性最广、复杂性最大：第二种公共管理实际上是“大私人管理”；第三种公共管理实际上是介于前两种公共管理之间。兼顾“公”与“私”双重特性的公共管理。需要指出的是，第一种公共管理即国家机构的政府公共管理既具有阶级性、政治性，也具有社会性、科学性。我国的公共管理无论是在内容上还是形式上与西方国家的公共管理都有着本质的区别，我国的公共管理更注重体现公共性与社会性。而西方国家的公共管理更注重阶级性和私有性。

第三种情形，采取“打一枪换一个地方的游击战”方式，要么大量研究行政改革层面的公共管理，要么大量研究公民社会中公民参与层面的公共管理，要么聚焦研究非政府公共组织或者“第三部门”层面的公共管理。这三个层面的研究与公共管理紧密相关。可以把它们在公共管理的框架下进行整合、创新，进而构建新的公共管理体系。

第四种情形，既然公共管理就是对公共事务的管理。那么就可以根据公共事务的划分（如下图）来分析公共管理体系。这是一种积极有益的尝试，我认为，现实中具有可行性。

根据对公共事务的上述划分，公共管理体系可以分为国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理以及国际公共管理…四种类型。公共管理在国家——政府——社会三个层面的划分是相对的，它们之间存在交叉与包容的关系（如下图）。其中，国家公共管理主要研究国家治理结构以及在其制度框架下国家事务的综合管理问题。政府公共管理主要研究政府的依法行政体制、决策过程和政府对社会公共部门的管理。国家是一个拥有主权地位的政治共同体，而政府就代表这个国家，国家意志由政府来执行，政府行为必须体现国家意志。可见，国家公共管理和政府公共管理既有区别又有联系，二者密不可分、相辅相成。政府公共管理是社会公共管理存在与发展的关键，而社会公共管理是政府公共管理的基础。国际公共管理主要研究全世界的治理过程、国际合作机制、国际参与的基本规则与制度渠道等。与前三种公共管理一样，国际公共管理也有其主体、客体、手段与目标等要素。

目前，中国的公共管理属于第一种情形中的第一种模式，即以包括党在内的政府为本位、非政府公共组织和民众依附于政府的公共管理模式。以民众为本位或以社会为本位的公共管理还位于“应然”的层面，是需要提倡和构建的未来图章。在未来很长的历史进程中，政府仍会是构成中国特色公共管理体系的必备主体要素，而且是一个处于主导地位，起主导作用的主体要素。对未来公共管理发展中的多元主体不能“等量齐观”，公共管理不是某种意义上的“无政府主义”的“共同管理”，政府在以后一个相当长的公共管理过程中的“主导性的主体角色地位与作用，是其他任何参与公共管理之主体所不能代替的”。马克思主义国家观认为，任何无政府主义状态在作为历史范畴的国家消亡之前出现，都是十分危险的。因此，建立在政府、市场与社会良性互动基础上的新政府主导的公共管理体系即中国特色公共管理体系，是可能的也是可行的。

三、深入研究中国特色公共管理体系应关注的问题

（一）进一步理顺党政关系

“中国公共管理的一个特征是行政机关的运行与党组织的运行交织在一起”。在中国，人们政治生活中最重要的一对关系是党政关系，在很大程度上，它是了解中国公共管理实际运行情况的关键切入点。不首先考虑党政关系问题而研究中国公共管理是抓不住要领的，如果抛开党的因素而谈行政机关或国家权力。就无法正确认识和彻底理解中国公共管理或政治与行政的运行。因此，理顺党政关系是实现公共管理与外在环境尤其是政治环境相协调的一个重要问题。

许多学者对怎样协调党政关系进行了探讨。有的学者从党政职能分开与党政关系法制化、制度化来探寻解决问题之道。比如林尚立教授指出，“通过完善国家制度体系。为新型党政关系的确立奠定必要的制度基础：通过强化党的组织建设，使党脱离传统的党政关系模式，为新型的党政关系确立奠定必要的政治基础。”党政关系法制化就是要在宪法、法律以及党章中界定党政关系。此外。还有一些学者提出了重视人民代表大会制度建设：加强、改善党对政府工作的领导，确立依法行政的法治目标；完善中国共产党领导的多党合作与张恒志协商制度等对策来协调党政关系。邓小平提出“党政分开”后。很多学者以此为指导开展了富有思想性与创造性的大讨论并将其纳入政治体制改革的议题。随着社会主义市场经济体制的建立和发展以及相关配套改革的推进，探索如何建立科学化、民主化、法制化、合理化的新型党政关系成为摆在全国理论研究者和实践者面前的一个重大课题。

（二）政府与非政府公共组织的关系

美国学者莱斯特·萨拉蒙指出，目前“各国正置身于一场全球性的‘社团革命’之中，历史将证明这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期的世界的重要性。其结果是出现了一种全球性的第三部门，即数量众多的自我管理的私人组织，它们不是致力于分配利润给股东或董事，而是在正式的国家机关之外追求公共目标”。

伴随着改革开放步伐的加快和社会主义市场经济的发展，中国的非政府公共组织（也称第三部门）越来越活跃，对维护公民权利所起的作用愈来愈大。尽管公益事业的发展原本是政府的责任，但实践表明，并非政府在发展所有公益事业时都具有优势。这是因为其中有些公益事业若由政府直接组织实施，会产生两方面的不利因素：一是可能发生腐败行为，影响干群关系；二是各级政府可能会趁机寻租，“层层剥皮”，从而达不到预期效果。而非政府公共组织在这些方面有着不可替代的优势，比如，中国青少年基金会、宋庆龄基金会、中华慈善总会等在“希望工程”、“扶贫工程”、灾难救援中发挥了重大作用，这些行为通过志愿者服务实现了广泛的公民参与。缓解了社会矛盾，增强了人民群众对党和政府的认同。

然而，中国非政府公共组织的发展还面临着两个方面的难题：一是非政府公共组织如何处理好与政府的关系。二是非政府公共组织自身怎样规范管理和运作，进而夯实它的“公共利益代表者”地位。当前中国政府仍然存在大量“该管的不管，不该管的偏要管”的问题，非政府公共组织的生存和发展空间不足，仅起到“拾遗补缺”的作用。从一定程度上说，非政府公共组织的发展对未来综合国力竞争力的增强有着不可低估的作用，政府应该做好两个方面的事情：一方面，探索如何管理和监督非政府公共组织的运行，使这个不成熟的领域健康成长，真正发挥其应有的作用：另一方面，如何退出一些不擅长、没有自身优势提供的公共服务领域，同时通过制定和完善相关政策、制度以及法律法规等方式给非政府公共组织创造一个良好的发展环境。

（三）提高私营部门的社会责任感

随着公共管理改革的浪潮席卷全球，世界各国政府管理中引入私营部门的一些管理理念、技术与方法进行市场化改革已成为一种重要趋势。在提供公共产品和服务方面私营部门有着独特的优势。比如，某些政府部门不能单独提供或者单独提供成本过高的，尤其是对专业性、技术性要求很高的公共产品和服务，政府部门可以与私营部门、非政府公共组织合作，政府付费，后两者出人员和技术。这样做，既可以实现“公”、“私”部门的人才、资源互补，也有利于提高公共管理效率和服务质量。

同时，我们也应该注意到，尽管私营部门有“公益”、“效率”的一面。但它也有一个最不能忽视的方面就是以追求经济利益的最大化为目标。所以，怎样保证提供公共产品与服务的私营部门在扮演公共管理主体角色时保质保量的完成任务，不损害人民群众的利益，成为摆在我们面前的一个重要课题。

对此，有人提出一个解决办法：政府应高度重视私营部门的社会责任感。一方面，私营部门自身应该加强和提高社会责任意识和责任感；另一方面，政府在选拔提供公共产品和服务的私营部门合作对象时，应提高入市门槛，严把“社会责任”关。企业管理学家里基·格里芬认为，“企业的社会责任是指超过法律和经济要求的、企业为谋求对社会有利的长远目标所承担的责任。”有人认为，企业讲社会责任是为了树立良好形象，提升自身竞争力，赢得公众信任，从而赚取更多的经济利益，或者是为了避免昂贵的法律诉讼。但是不管怎样，提高社会责任意识会使私营部门有更强的社会责任感，这有利于调动私营部门参与公共事务的积极性，进一步确立其在公共管理中的地位。

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