重塑公共行政的世界观与方法论

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[摘 要]“后明诺布鲁克时期”的美国公共行政规范研究致力于重塑公共行政的世界观与方法论。在“破”的方面，学者们对公共行政实践所崇尚的工具/技术理性与公共行政研究所推崇的行为/实证主义作出了尖锐的批评；在“立”的方面，学者们则试图通过引入现象学的praxis观念和不同于行为主义的行动理论来整合理论与实践的关系。一“破”一“立”之间，学者们为公共行政的实践与研究提供了一种新的世界观与方法论，并把民主行政作为公共行政的重构方向，试图通过公民参与来实现公共行政的社会建构。

[关键词]公共行政学；实证主义；技术理性；praxis；行动理论；社会建构

中图分类号：D523 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2012）06-0036-09

20世纪50年代，美国公共行政学界发生了一场著名的学术争论，这就是“西蒙与沃尔多之争”。像很多学术争论一样，仅凭这场争论本身，我们无法判定争论双方在学术造诣上究竟孰优孰劣，但这场争论所代表的两股学术潮流——即政治理论与实证主义——之间的交锋，却对此后的公共行政研究产生了深远的影响。尤其是西蒙关于“我在政治理论著作中遇到的由断言、咒骂与隐喻所装饰的文体，有时可以让我产生审美上的愉悦，却很少能够令我信服”[1]的表述，使公共行政研究的整个叙述方式都发生了极大的改变。从此，当一位学者试图对公共行政现象发表意见的时候，在他动笔之前，总会不自觉地进行反思，以掂量自己是否像西蒙所说的那样，是在按照“政治理论家所采取的笼统的、书卷气的、比喻性质的方式去思考和写作”[1]。如果他不幸地正好属于这种情况，即使他没有打退堂鼓，也一定会在落笔的时候失去大部分的底气，这是因为，根据实证主义的评价标准，这种满是断言与咒骂、只会打比方而没有事实依据的研究方法与叙述方式完全是不科学的，因而没有任何值得尊重的理由。在公共行政研究中，这一实证主义的观念不可谓不根深蒂固，直到今天，无论一位非实证主义的学者如何声嘶力竭地想要表达他的观点，只要批评者说一句“你的研究是不科学的”，他立马就只能哑口无言了。这种状况造成了主流公共行政研究的技术性独白，也使公共行政的实践失去了对于规范性价值的独特关怀。有鉴于此，20世纪后期以来，一批深受现象学影响的学者对公共行政研究中的实证主义取向作出了系统的检讨与反思，并试图根据现象学与批判理论的基本观念来重塑公共行政应当具有的世界观与方法论。

一、“后明诺布鲁克时期”的新公共行政主张

在公共行政研究中，说到对于实证主义的批判，以1968年召开的“明诺布鲁克会议”为标志的新公共行政运动是当仁不让的代表。不过，作为一场年轻人的会议，明诺布鲁克会议在很大程度上具有理论准备不足的特征，与会者们虽然表达出了对于实证主义的普遍不满，却未能从学理上给予实证主义以系统的剖析和打击，更没能为公共行政的实践提供一套替代性的指导思想。实证主义的思维方式仍然支配着官员与学者们看待行政世界的方式。由于这一原因，新公共行政运动迅速地走向了分化和衰落，使关于公共行政的规范研究进入了一个可以被称为“后明诺布鲁克时期”的相对较长的历史阶段之中。

1976年，弗雷德里克森在《行政与社会》杂志上发表《新公共行政学的谱系》一文，将官僚制、新官僚制、制度主义、公共选择与人际关系学派都追认为新公共行政学的理论来源，彻底放弃了与传统决裂的明诺布鲁克立场。他认为，“与新公共行政相关的价值观多种多样，而且，这些价值观也并非总是一致的。因此，我强烈反对只有一个公认的新公共行政及其模型并且完全否定该领域过去的理论和规范的观点。而且，新公共行政在逻辑上也是出自对社会科学领域新知识的集聚以及将那些社会科学在公共问题上的聚焦。如果事实果真如此的话，那么新公共行政就具有一个丰富而重要的世系”[2]（P10）。试问，“旧”公共行政学难道没有一个丰富而重要的世系？以此为标准，新公共行政学何“新”之有？所以，这篇文章一经发表，就引起了新公共行政运动其他支持者的不满。

在该杂志的下一期中，后来成为黑堡学派领军人物的瓦姆斯利率先对弗雷德里克森发难。瓦姆斯利认为，“在学术层面上，阅读该文后，我们很难不产生弗雷德里克森可以被解释（或误解）为是在说‘新公共行政学’并无太多新意的感觉，因为‘所谓新的都直接来自于指导着传统公共行政学的价值’。尽管承认‘新’的事物总是演化与传承的结果是很有价值的，但弗雷德里森还是给我们留下了一些可能与他先前的著作产生矛盾的印象。”[3]。在瓦姆斯利看来，当时的理论研究可以分为两类：“一种致力于扩展对某种现象的知识与理解。它不必然假定某种客观现实，但假定了一种可能性，即一种关于主要是基于重构逻辑的主体间现实的共识是可能的。这一类别的理论家试图观察科学的常例，并力求超然中立。它借鉴了社会科学的知识，但更力图补充这一知识体系。应用也许是重要的，但更多是一种第二位的考虑。另一类别的理论家主要关注的是借鉴社会科学的知识来指导实践与应用。当然，他们也对这种知识做出了贡献，但这只具有第二位的重要性。他们假定，现实是高度主观的，因而，发现这种现实对于增长、自我实现与管理者或生活情境中的其他人的行动是至关重要的。对这一类别的理论家而言，直接的经验性参与至少与超然中立一样重要，或更加重要。”[3]瓦姆斯利将第一种研究称为“新社会科学”，并认为，“对于公共行政理论的发展来说，‘新社会科学’可以做出最重要的贡献”[3]。至于第二种研究，尤其作为其主要代表的现象学，则“应当作为一种成熟的和价值导向的社会科学的补充而不是替代。”[3]

就在瓦姆斯利还没来得及详细论述其“新社会科学”的主张的时候，他的这篇文章又成了登哈特批评的对象。登哈特叹道：“现在，我们也许必须宣布新公共行政运动的失败了——至少在它没能满足对它的所有期望的意义上。不过，也许我们期望得太多了！无疑，新公共行政运动的历史，尤其它在明诺布鲁克的开端，可能显示出新公共行政学并不是作为传统公共行政学的一种充分发展的替代方案而出现的。事实上，这一头衔本身可能只是一个漫不经心的称呼，归于其名下的只是一些彼此并无太多相关性的论文”[4]。但如果新公共行政运动失败了，公共行政学的出路又将何在？“瓦姆斯利暗示答案也许存在于一种‘新社会科学’之中，并将其描述为一种开明的经验主义。不幸的是，瓦姆斯利自己对这一‘替代方案’的讨论成为了公共行政研究中进一步的异常的例证。对他的许多观点的简短回顾将指出这些困难——特别是由于它们影响了弗雷德里克森对事实和价值的关注。我们将会看到，所谓新社会科学并没有实现事实与价值的和解，反而造成了这些概念糟糕的混淆”[4]。也就是说，所谓新社会科学在如何理解社会科学的传统难题上仍然是模棱两可的，因而也不见得有多少新意。

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