浅谈公共管理的作用

提要公共管理是地方政府的基本职责，是国家公务员的主要职能，它是协调社会和谐发展的重要手段，是执行国家政策的重要部门。随着我国市场经济的深入广泛发展，特别是加入WTO以后，公共管理尤为急需和重要。虽然公共管理已经经历了几个阶段的发展，在社会发展中起到不可或缺的作用，但是目前对于我们来说还是一个新课题，其发展还处于初步阶段。本文粗略地论述了公共管理的发展阶段和作用，以便为进一步认识公共管理奠定基础。

关键词：公共管理；发展；作用

中图分类号：D63 文献标识码：A

公共管理是公共行政的一个分支，是公共行政理论研究与实践发展的结果。自20世纪七十年代以来，国外有关公共管理的研究成果层出不穷，我国学术界对“公共管理”的研究始于20世纪九十年代。这一时期中国社会处于由计划经济体制向市场经济体制过渡的转轨时期，市场化、全球化日益明显的趋势对中国的政府管理带来了巨大冲击和挑战，传统行政管理的理念与方法已难以适应新时代的发展要求。同时，西方国家“新公共管理运动”的思想理论开始大量传入中国。

一、公共管理概述

对公共管理的定义，是仁者见仁，智者见智。概括起来，有一定影响的是：公共管理学是一门研究公共组织（主要是政府）为促进社会整体协调发展，采取各种方式对涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益，通过各级行政机关对国家事务、社会事务和政府事务进行管理的活动。它是国家政府系统对社会公共事务的管理，不以营利为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益的活动。公共管理的主要内容是：政治调控，包括政治稳定、社会安定、政权建设、民主建设、军事力量等管理。公共经济管理，包括公共财政、公共企业、公共基础设施、公共产品的管理等。公共政策管理，包括公共政策的制定、实施、督办、效果反馈等。公共环境，包括公共环境规划、投资、建设、管理等；公共文化、教育、科技等。

二、公共管理的发展

任何事物的发展都有一个过程，都是随着时间的渐进不断发展起来的，而在不同时期所表现的特征也不一样。公共管理是伴随着公共事务的产生，是人类社会对公共事务管理的社会活动，从19世纪末20世纪初开始成为相对独立的学科分支，在百余年的发展、演变过程中，该学科领域经历了三次范式转变，即从传统的公共行政学到新公共行政学和政策科学，再到新公共管理学。

（一）传统公共行政学阶段。管理科学的兴起和发展促成了公共行政学的形成和兴盛，公共行政学作为一门系统的管理学科，是在一定的社会历史条件下把管理学理论与多种学科的知识运用于公共事务的管理过程中产生的。

（二）新公共行政学和政策科学阶段。新公共行政学兴起于六十年代末、七十年代初，它以公平为核心，极大地促进传统公共行政的经济、效率诸原则的价值。改写了传统公共行政学的行政二分法和官僚体制理论，它强调政治与行政的连续性以及行政管理与价值的关联，并寻求具有灵活性的行政组织结构。政策科学兴起于20世纪六十年代，八十年代以后反宾为主，成为政治和行政研究的主流之一，被视为“国际政治学会成立20年来最大的突破”。它彻底铲除了传统公共行政学过分强调的组织结构（官僚体制）的研究，将政治（政策制定）与行政（政策执行）分离的弊端，主张以政策制定系统和政策过程作为研究对象，并以端正社会发展方向，改善公共决策系统和提高政策质量为目标的新学科，从而形成了政策科学研究的新范式。七八十年代，政策科学加强了对政策过程的其他环节尤其是政策执行及评估的研究。这种由政策制定向政策执行的研究重心转移，构成八十年代末九十年代初“新公共管理”范式出现的一个契机。八十年代中期以后，政策科学与公共行政学日益相互融合，并最终导致新公共管理范式的出现。

（三）新公共管理学阶段。新公共管理学以公共管理的问题为核心，研究核心议题是“提供公共利益和服务时，除了拓宽和完善官僚机构之外，其他机构也可以提供所有这些职能”，它融合了来自于各个相关学科的知识，突破了传统公共行政学的学科界限，把当代经济学、组织管理学、管理理论、政策分析、政治学和社会学等学科的相关知识和方法。新公共管理学更多地从经济学的途径来研究公共管理尤其是政府管理问题，为当代公共管理提供了一种新模式，为处理公共管理实践尤其是政府与市场、企业和社会的关系时提供了一整套不同于传统行政学的新思路，大大地改变了公共部门管理尤其是政府管理学科的研究范围、主题、研究方法、学科结构以及实践模式。

三、公共管理的作用

公共管理经过了三个阶段的发展，并逐渐走向成熟，它所起的作用也越来越明确，越来越广泛，越来越贴近百姓生活。

（一）公共管理的社会服务作用。公共管理是服务于社会大众的部门，社会的和谐依赖于执行公共管理的各个部门，它所涉及的范围广泛，所以它的社会服务作用同样广泛。

1、收集信息作用。公共管理部门运用各种调查研究的方法，收集信息、分析情报、监视环境、反馈舆论、预测趋势、评估效果。所包括的信息涵盖社会的政治、经济、文化、科技、军事、民情等全方位的社会信息资料。

2、开展宣传作用。公共管理在组织经营管理中发挥宣传推广的作用。主要表现在三个方面：一是创造舆论，告知公众；二是强化舆论，扩大影响；三是引导舆论，控制形象。

3、进行协调作用。公共关系是组织与社会环境之间的一种协调沟通机制，有两方面的作用：一是协调内部关系，增强组织凝聚力；二是开展社会沟通，建立和谐的社会环境。

4、提供服务作用。公共管理工作本身就是一种服务工作，它的管理地位和日常业务都具有明显的服务性质。具体来说，一是在组织内部为各个业务和职能部门服务；二是在组织外部提供社会服务。

（二）公共管理企业化可以提高管理的竞争力。虽然公共管理和企业管理不同，不能简单地将企业管理的实践和技巧移植到公共管理机构中，但两种管理的区别在不断地缩小，因为管理的实质都是一样，都是对人的管理，而且相互影响也在不断增强。公共管理主要是依靠政府管理，但是仅依靠政府管理会出现多种弊端。比如，政府对社会、市场的管理，不仅使政府所承担的任务越来越多，成为“万能政府”，而且政府对外管理的实际效率也很低。通过公共管理的企业化管理，引进企业管理的精髓，改变官僚政府内部的管理机制和内部驱动力，来达到重新塑造政府形象的目的，提高政府部门的竞争力。

（三）公共管理可以提高管理效率。公共管理与企业管理区别在于“公共”二字上，与企业目标即追求利润最大化的目标是不同的，公共管理的目标考虑“效率”的同时还考虑“公平”因素。在企业管理中，只要在生产过程中把各种资源协调好就能够实现所获取的目标最大化，所管理的客体主要是资源。而公共管理所面临的往往是社会问题，因而管理不会简单地都表现在资源的协调上，更多的是在人的协调上。因为公共管理的目标是效率和公平，既要关注过程又要关注结果，所以公共管理凭借此种特点可以大大提高管理效率，并且能够确保和谐管理，充分发挥其管理效能。

四、总论

邓小平曾提出：发展才是硬道理。只有不断推进公共管理的发展和不断拓展其作用，才能促进公共事物丰富和发展、公共利益充实和扩大。公共管理的发展，必将推动我国社会生产力的发展，推动社会文化的全面进步，极大地增进广大人民群众的根本利益。我国人口众多，地域广阔，社会又处在大变革、大转折、大发展的过程。随着改革开放的不断深入和公共管理水平的不断提高，公共管理在发展过程中不断地注入了新血液。而具有中国特色的公共管理的成熟与发展，也必然会为我国的公共管理事业和现代化建设提供相应的理论支持与指导。

（作者单位：贵州省黔东南州公安局）

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