组织理论、政治理论与社会理论

【摘 要】根据美国宪政结构中行政行为的不同属性，罗森布鲁姆提出了公共行政研究的三种途径，以此来解释公共行政的知识。这种解释具有明显的局限性，既不能充分反映美国公共行政研究的多样性，更不能反映今天世界化的公共行政知识中日益弥散的复杂性。从政府的属性出发，我们把关于公共行政的知识分为组织理论、政治理论与社会理论。其中，组织理论关注的是作为组织实体的政府及其行动，政治理论关注的是作为政治实体的政府及其行动，社会理论关注的则是作为社会实体的政府及其行动。在行政世界日益呈现出社会化特征的今天，公共行政研究的当务之急是探索公共行政的社会理论，既通过这种探索来更好地服务于实践，也通过这种探索来完善公共行政的知识图谱。

【关键词】组织理论；政治理论；社会理论；公共行政；知识图谱

【中图分类号】D035 【文献标识码】A【文章编号】1009-4997（2014）05-0004-08

学术研究有两大目的，一是知识的生产，二是知识的再生产。前者以现实世界为对象，后者则以知识本身为对象。前者生产出了关于现实世界的知识，后者则生产出了关于知识的知识。知识的生产从来不是一个怀疑的对象，因为我们都生活在现实世界之中，都需要认识世界，进而通过对世界的认识来更好地与世界共处。另一方面，作为一种“语言游戏”，知识的再生产在所有领域都备受质疑，许多人无法理解，既然这样一种活动并不能直接改善我们的现实处境，那我们为什么还要从事它？在发出这样的疑问时，人们可能忘了，在他们一步步成长为学者的过程中，那些被再生产出来的知识曾经发挥过不可替代的作用，正是这些知识让他们获得了关于知识本身的认识，进而才能自如地运用知识去认识世界，去从事新的生产知识的活动。所以，知识的再生产并不只是知识生产的一个附属物，而经常都反过来成为了知识生产的一个源泉，如果我们能够通过知识的再生产获得关于知识的更加科学的认识，将大大有助于我们生产出关于世界的新知识。正缘于此，在所有系统化和学科化的学术领域，知识的再生产都是一块保留地，虽然这块土地上结出的果实并不那么明艳诱人，却总会有人在这上面辛勤耕耘。就公共行政来说，它作为一种知识的历史并不长，但在这不长的历史中，也不断有学者从事着对可能并不算多的公共行政知识的再生产的活动。这些努力提升了公共行政作为知识的知识性，也为我们理解行政世界提供了一些新的思路与视角。本文也是这样一种努力，希望通过对公共行政知识的重述来更好地理解这种知识以及它所欲认识和加以建构的行政世界。

一、关于公共行政知识的解释

知识是历史的产物，是在历史演进的过程中得到生产的，因而具有历史性，无论在什么领域，产生于不同历史时期的知识都具有明显的差异。所以，关于知识历史的研究就成了知识再生产的主流途径，研究者们试图通过历史分期来对知识及其与历史的关系作出解释，进而发现知识生长与历史演进的趋势。公共行政领域也是如此。在我们所熟悉的关于知识的研究中，无论“三阶段论”、“五阶段论”还是强调公共行政知识之间连续性的观点，都是从历史出发来对公共行政知识进行再生产的。当然也有例外，其中最著名的就是罗森布鲁姆对公共行政研究三种途径的划分，且这种划分也因其广泛影响而成为了公共行政领域中一种新的知识。罗森布鲁姆认为，“公共行政的研究有三条相对分明的途径，各自对公共行政有不同的阐述。一些人把公共行政视作一种‘管理行为’（management endeavor），与民营部门的运作相类似；另外一些人则强调公共行政的‘公共性’（publicness），从而关注其政治层面；还有一些人注意到了主权、宪法及管制实践在公共行政中的重要性，从而把公共行政视作一种法律事务。”[1]（P16）由于这种观点对美国的公共行政研究有着独特的解释力，今天，它几乎成了关于美国公共行政知识的一种标准意见。

三种途径的划分并不是完全非时间性的，相反，每种途径的产生与主导地位的获得都有着明显的时间上的差异；但另一方面，这种对公共行政知识的横向切割又确实起到了将我们关于公共行政知识的理解如苏贾所说的“从时间的语言牢房里解脱出来”[2]的效果，而传递给了我们一种空间认知。之所以会发生这样的变化，是因为罗森布鲁姆在观察公共行政的知识时，他所看到的不仅仅是知识本身，更重要的是知识背后的行政世界，具体来说，就是美国行政国家所深植其中的三权分立的宪政结构。罗森布鲁姆是从三权分立的现实出发来解释三种研究途径的产生与区别的，这就是：“管理途径最紧密地关联于行政部门。总统一职承载了大量的角色与功能，但其宪法权力的一大特征是确保法律得到了忠实的执行。这在很大程度上就是执行的角色，这种角色是管理途径对公共行政的定义中的核心。相反，政治途径更紧密地关联于立法考虑。它将公共行政官员视为补充性的立法者与一般性的政策制定者，所以强调代表性、回应性与责任。法律途径紧密关联于司法部门及其对个人权利、抗辩程序和公平的关注。”[3]

这种解释明白无误地告诉读者，产生于美国的公共行政知识本质上是一种地方性知识，是美国宪政体制的产物，也有维护这一体制的功能。在这一点上，它破除了关于美国公共行政知识是一种普适性科学的迷信，因而让读者能够更加中立地来看待这种知识。但同时，由于学者个人视界的限制，这种解释也具有非常明显的缺陷。首先，由于罗森布鲁姆将自己的出发点限定在了美国的宪政体制上，所以这种解释对美国之外的公共行政知识缺乏基本的解释力，事实上，解释这些知识本就不是罗森布鲁姆的目的。其他国家的学者如果想拿这一解释来硬套本国的公共行政研究，可能是自作多情了。其次，就美国公共行政知识来说，这种解释也有许多可争议的地方，主要体现为两点。第一，它在美国公共行政知识与宪政结构间所建立的联系过于简单化，实际上，不同途径与不同权力机构之间的关系并不是线性的，不同途径之间的区别并不以不同权力机构为界限。第二，它的理论视野过于狭窄，将大量关于公共行政的其他理论和视角排除在了自身的解释范围之外，并且，当这种解释作为教科书而得到传授时，实际上对公共行政研究人才的培养产生了非常不利的影响。在至今仍在很多领域都根深蒂固的学科化思维的影响下，三种研究途径很容易被译解为三种学科视角，即美国的宪政结构催生了关于公共行政的三种学科视角，进而，管理学、政治学和法学也就被视为了美国公共行政学的学科基础。这一推论虽不能被简单地判定为错误，但它无疑不够完善，既不能充分反映美国公共行政研究的多样性，更不能反映今天世界化的公共行政知识中日益弥散的复杂性。

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