大部制改革的政治进路

摘 要:大部制改革作为深化行政管理体制改革的重要组成部分,其目标是提高行政效率、降低行政成本、提高政府的公共服务能力。然而在行政与政治日益融合的今天,大部制改革必将折射出政治的变迁,甚至牵动政治体制的变动。中国现阶段实行“行政吸纳政治”的行政民主发展道路,大部制改革过程中如何充分吸纳反映民意,建立起政府与社会、公民的合作治理体制,也应是大部制改革的目标之一。基于民主公民权理论的政府与公民社会的合作治理体制是实现此目标的可能路径选择。

关键词:大部制;行政吸纳政治;行政民主;民主公民权;合作治理

中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)02-0089-05

在行政与政治日益融合的当今社会,可以说任何一项行政改革都会折射出政治的变迁,乃至牵涉到政治体制的变动。那么,同时作为政治体制改革一部分的大部制改革,其政治意蕴是什么呢?在大部制改革的过程中,如何处理行政与政治的关系?这是大多数学者和政府改革者所忽略的,也是本文所着重讨论的。

一、行政之于政治的关系

从理论上看,行政的概念有着从“三权分立”到“政治与行政二分”的发展过程。①洛克曾经这样表述行政:“由于那些一时和在短期内制定的法律,具有经常持续的效力,并且需要经常加以执行和注意,因此就需要有一个经常存在的权力,负责执行被制定和继续有效的法律;所以立法权和执行权往往是分立的。”[1]孟德斯鸠在《论法的精神》一书里,对国家(政治)权力进行了三分,即立法权、行政权和司法权。此时行政权仅被界定为“媾和或宣战,派遣或接受使节,维护公共安全,防御侵略”[2]。分权学者们将行政从国家(政治)权力中分离出来,并将行政看成是法律的执行,其权限要受到限制,以形成最小的政府。

1887年,威尔逊在《行政之研究》一文中进一步阐释了政治与行政二分的原则。威尔逊认为:就行政与政治的关系而言,一方面,行政不同于政治,“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。政治是政治家的特殊活动范围,而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成,但行政管理并不因此就是政治”[3]。另一方面,行政与政治又密切相关,“行政管理作为政治生活的一个组成部分,仅仅与企业办公室所采用的工作方法是社会生活的一部分一模一样,仅仅与机器是制造品的一部分一模一样。但是行政管理却同时又大大高出于纯粹技术细节的那种单调内容之上,其事实根据就在于通过行政管理那比较高深的理论,它与政治学智慧所派生的经久不败的原理以及政治进步所具有的永恒真理是直接相关联的”。[4]威尔逊并没有将行政与政治完全隔离,而是认为二者是相互区别而又相互联系的。古德诺则进一步阐发了政治与行政二分法,认为“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能,即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能,前者谓之政治,后者谓之行政”[5]。这种政治与行政二分的思想是出于19世纪西方国家政治发展的需要,最为直接的原因主要是政治上的多党制和行政体系中的文官制度建设。多党制是政治与行政二分的政治前提。多党政治是竞争性的政治,政治领域中的竞争会促使社会分化为对立的集团。为了使政治领域中的党派竞争不至于对社会造成伤害,于是就把政治与行政分开来,把政党之间的竞争限制在纯粹意义的政治领域。而文官制度的建设,也使行政摆脱了政党分肥体制的影响,成为了一个隶属于政治又与政治相分离和有着自己独立性的领域。这样,在政治领域通过政党竞争反映公共意志,而行政则专注于公共意志的执行,专注于提高效率。

然而,随着西方国家行政发展的深入,政治与行政二分的原则越来越受到学者们的怀疑与批评。从最早的凯恩斯主义者到新公共行政学派和新公共管理学派都对政治与行政二分的原则做出了批评。[6]凯恩斯主义者认为现代社会是一个泛政治化的社会,在政府的行政程序和行政行为中,也贯穿着政治精神,甚至在具体的活动中也体现了政党政治的影响。所以,在凯恩斯主义指导下的罗斯福新政,将政府活动与政党活动看成一个统一的领域。因而在应对经济危机的时候,政府与政治的差异不再是关注的核心,问题在于如何采取政治上的统一行动克服危机,这样,政治与行政二分的原则也就受到了淡化。新公共行政学派则认为传统行政学的政治—行政二分法观念使行政学研究局限在一个非常狭窄的领域内,尤其把研究焦点放在行政机关预算、人事、组织以及大量其他的所谓“中性”问题上,相反却很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等问题的研究,致使公共行政游离于社会政治现实之外,远远不能满足解决社会问题、处理社会危机的需要。[7]在新公共行政学派看来,当代西方国家的政治与行政相互渗透的事实已经证明,传统的政治—行政二分法在现实的政治生活中是行不通的,因为实际上国会、总统或其他政治机构对于政策问题往往只是提供原则性目标,而具体的政策方案则是由行政机构及其行政人员制定并通过行政机关人力、物力、财力规划得以落实或实施的。而这个过程本身无疑就是一种对各种权力、价值、利益进行交换或分配的过程,换句话说,也就是一种政治决策的过程。新公共行政学派强调政治与行政的连续性以及行政管理与价值的关联,认为行政体系游离于政策之外是行不通的。

关于行政与政治的关系,在新公共管理学派看来,行政有着浓厚的政治色彩,因此行政人员的政治价值也不可忽视,公务员与政务官员之间的相互影响是不可避免的。新公共管理学派主张对部分高级公务员实行政治任命,让他们参与政策的制定过程并承担相应的责任,保持他们的政治敏感性。新公共管理学派认为,通过政治任命和明确的责任机制使高层公务员对政治家负责,可以加强对高层公务员的政治控制,增强他们对政治的回应性。

香港政治学者金耀基基于回归前的香港的发展经验,提出了“行政吸纳政治”的模式。所谓的“行政吸纳政治”是指一个过程,在这个过程中,政府把社会精英或精英群体(elite group)所代表的政治力量,吸收进行政决策结构,因而获致某一层次的精英整合(elite integration),此一过程给统治权力赋以合法性。[8]由于这一模式在行政传统的政策执行功能之中加入了利益表达的功能,可以通过行政渠道将社会各种利益要求和利益表达汇聚起来共同参与政治决策,行政决策呈现出开放性与参与性,行政决策不再仅仅是少数决策者的行为结果,同时也是大众参与的结果。大陆学者康晓光也赞同这一观点,并将“行政吸纳政治”的模式用于分析中国的政治稳定,并认为中国大陆20世纪90年代表现出行政吸纳政治的特征,而且是大陆能够赢得政治稳定的根本原因。[9]

综上所述,行政与政治关系的演变过程是行政与政治之间的张力不断缩小的过程,行政越来越多地被赋予政治意义,甚至可以说行政日益政治化。在当代社会,行政不仅仅是政治的执行,也是公共利益表达和汇聚的重要场所,这是行政民主化的客观要求。[10]所以,基于这种思路反思中国的大部制改革,此次改革不仅仅要考虑如何提高政府行政效率,增强政府公共服务能力,而且要考虑政府行政过程中如何更好地吸纳和表达公共利益,实现行政过程中的利益汇聚和表达功能,实现行政决策的民主化,进而为政治稳定提供基础。

二、关于大部制改革的一般理解及其行政生态分析

大部制改革的重点在于实现政府职能的有机统一,实现部门间的协调配合,提高政府行政效率和公共服务能力。学者们对于大部制也做出了各种定义,其中比较有代表性的有以下三种[11]:第一种,江苏行政学院孙学玉认为,所谓大部制,即将性质相同的部门予以合并,把密切相关的职能集中在一个大的部门统一行使,致力于创建“小而有效”的政府模式。第二种,中央编办的左然认为,所谓大部制,就是西方国家把职能相近或职能相关的部门重组为一个大部,把原来的部委或改组为内设的职能司局,或改为部委管理又具有一定独立地位的机构。第三种,国家行政学院汪玉凯认为,所谓大部门体制,或称大部制,就是在政府的部门设置中,将那些职能相近、业务范围雷同的事项相对集中,由一个部门统一进行管理,最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理,从而达到提高行政效率、降低行政成本的目标。

综合上述观点,“大部制”(也称大部门体制)改革是指将若干职能相同或相近的部门整合、归并为一个较大的部门,或者将相同、相近的职能交由一个部门统一管理,以减少机构重叠、职责交叉、多头管理,增强政府履行职能的能力。换句话说,大部制改革的关键就是如何通过转变政府职能,减少政府机构,提高政府的公共服务能力。基于此,大部制改革可以从以下几个方面来理解:首先,大部制改革的实质是政府职能的重新调整,机构的合并只是职能调整的表现;其次,大部制改革的目标是如何提高政府的行政效率,以改变政出多门的现象,同时降低行政成本;最后,大部制改革是行政管理体制改革的一部分,是按政府综合管理职能对政府机构进行重新调整。

然而,在当代行政国家中,行政与政治日益融合、密不可分,行政也越来越承担起更多的政治功能。按照西方学者给行政改革开出的药方,不论新公共行政理论还是新公共管理理论,抑或是新公共服务理论,起点虽然是减少政府机构,缩小政府规模,但是其着眼点却是如何提高政府的回应能力,提高政府的公共服务能力。政府回应能力的提高的关键就是政府如何更好地进行利益聚合。因此从这点看,大部制改革在某种程度上不仅意味着效率原则的遵守,也意味着民主原则的实现,即如何提高政府大部门的利益聚合功能,这是行政民主发展的必然要求。

据此,大部制改革有两个关节点:一是政府部门整合后的利益调整,这是大部制内部的治理机制问题;二是如何建立和完善政府的利益综合机制,这涉及到大部制政府体制与社会关系的处理。对于第二点而言,大部制是按照政府综合管理职能而建立起来的,这就需要将以前政府过细的管理权限下放,同时其制定的政策主要涉及经济社会的宏观管理层次,政策影响范围较之以前要扩大,所以大部制改革迫切需要政府利益综合机制的转变。如何扩大公众和利益团体在政府政策制定过程中的参与度,也应该是大部门体制改革的应有之意。

(二)大部制改革的行政生态分析

里格斯系统提出的行政生态学说的一个重要意义在于启发人们在思考一个国家的行政行为时,不应该仅仅局限于行政系统本身,而应该跳出行政系统,从社会这个大系统来考察行政,即考察该国的行政与社会环境的辩证关系。同时,里格斯依据不同社会发展形态而提出了三种行政模式,即融合型行政模式、衍射型行政模式和棱柱型行政模式,分别对应农业社会、工业社会和过渡社会的行政模式。其中过渡社会的行政模式对于分析中国当前的行政模式具有重要的理论工具意义。改革开放三十年来,中国政府运行的经济社会环境都发生了重大的变化,但是,中国仍然处于由农业社会向工业社会转变的过程中,行政模式中兼有农业社会和工业社会行政模式的一些特征,属于过渡社会的行政模式。如政府的行政行为尚未与其他社会行为完全分化开来,专业化的行政机构建立后其功能的发挥还很有限,行政制度在实际的行政过程中因仍然受着各种传统势力的影响而不能起到约束和规范作用。具体来说,中国政府行政生态具有异质性、重叠性及形式主义三种特点。

异质性。中国改革开放三十年最大的变化就是社会结构及社会利益的异质性变化。市场化的改革必然带来社会结构和社会利益的多元化,既形成了多元化的社区、多元化的经济形式,也形成了多元化的价值,这样就促使政府行政也显现多元性。可以说,过渡社会的多元社区、多元经济形式以及多元价值使其公共行政具有明显的多元性,即异质性特点。从经济构成上来看,中国现在已经形成以公有制为主体的多种经济成分共同发展的局面,而且非公有制经济已经在国民经济体系中占有重要地位;从社会结构上来看,现代中国社会已经出现多种社会阶层,按照陆学艺等的研究,中国已经形成十个阶层;从社会文化来看,中国当前面临着三种文明——蓝色文明(亦被称作海洋文化)、红色文明和黄色文明的冲突与融合。这种异质性特点的形成,与中国三十年的分权化改革有着密切关系。改革开放三十年,对中国社会来说是一个逐步分权、渐进改革的过程。这种分权既有中央与地方之间的权力调整,也涉及到党与政府、政府与企业、国家与社会之间的权力调整。也正是分权化改革给中国社会的发展带来了活力,尤其是国家与社会之间的分权,使中国政府正逐步从“全能主义”的政治体制中走出,出现了资源的自由流动和以市场为基础的配置方式,同时社会结构也出现了多元化,其标志就是大量NGO组织的涌现,以网络为平台的公共空间也正在形成等,这些都型构着中国政治社会的发展蓝图。中国政治社会的发展也促进了政府行政过程的转变。社会权力的增长需要政府转变过去的全能政府的理念和做法,逐步扩大政府政策制定过程中的透明度,增加公民的参与程度,以充分反映和满足社会各方面的利益需求。可以说,以分权为主要标志的市场化改革,产生了一系列联动效应,既带动了社会的多元化发展,也促进了公共行政的多元化转型。

重叠性。这种重叠性指的是行政机构的重叠现象,具体是指行政机构的应有功能并没有得到很好的发挥(如政出多门、互相推诿、彼此排斥等现象),行政行为往往受非行政标准所主宰(如行政过程中的人情关系等)。当前的中国,尽管已经有了相当程度的社会分工,但是其社会分工尚未达到高度发展的程度;尽管专业化的职能机构及相应的制度已经建立,但是其功能尚不能很好的发挥。因为行政职能的错位和交叉,不仅造成了部门之间相互推诿现象多,行政绩效低下,过多的资源被行政机构内耗掉;而且它无法履行宏观经济管理、市场监管、社会管理、公共服务等职能,无法向公众提供合格的公共服务和社会保障等。仅从效率角度考虑,可以说此次大部制改革就是为了解决政府行政的政出多门、机构重叠等现象。

形式主义。在里格斯看来,过渡社会公共行政的重叠性和异质性特点必然导致整个行政系统的形式主义。里格斯认为,所谓“形式主义”,即是指政府所制定的法令和政策不能付诸实施,形同虚设。虽然任何一种行政制度都有理论与实践脱节的形式主义,都可以找到政策、法令不能贯彻的事例,但是中国公共行政的形式主义问题尤为严重。首要表现是宪法的形式主义。宪法并没有被看成是指导国家行为的最高法,人民代表大会的功能也没有很好地发挥,人民代表对政策的影响力很小,这造成了行政权威的合法性危机。由于中国正处在由政策治国向依法治国转变过程中,因此,政府官僚在政策制定中仍然扮演着活跃的角色,他们努力地并且不得不去影响目标和政策,这就造成了行政对政治决策的大量干预。

而形式主义一旦与官僚权力相结合,就会产生许多矛盾和弊病。首先,一方面官僚为了保住自己的权力会墨守成规,另一方面他们常常蔑视法令,他们可以随意作决定,而不受或者很少受政治控制的约束。其次,形式主义也深深地影响着政府行为的品质,促使贪污腐败日益严重:倘若政策、法令普遍被侵犯,那么行政贪污的机会也必然会随之增加,同时在政策、法令不能得以有效贯彻、执行的情况下,老实的守法者将处于不利的地位。这就造成了法令和政策贯彻受阻,官员受贿等现象层出不穷。再者,人事行政的成就取向很有限。虽然依门第、种族、身份等关系的政府用人标准已经被放弃,一种以成就为取向的考试制度已经建立起来,但是要决定怎样考试才能测验一个人的真才实学,则是相当困难的,而这一时期,社会又十分重视证书与文凭,所以出现了有人专为文凭而考试的不良倾向。

综上所述,改革开放三十年中国的行政生态已经发生了重大变化。相应地,政府行政改革的相对滞后性,使得公共行政的弊端日显,公共行政的重叠性和形式主义便是集中表现。改革开放迄今,中国已经进行了六次行政体制改革,由最初的政府机构改革逐步过渡到以转变政府职能为主的行政体制改革。这是政府为适应行政生态环境变化而作出的自我调整。大部制改革已经开始实施的今天,与过去相比行政生态也发生了重大变化,行政体制改革已不能仅仅考虑行政效率的提高和公共服务能力的增强,还要考虑到行政权威的合法性乃至政治体系的合法性问题。当然,不能仅仅依靠大部制改革实现这些问题的解决,但是在大部制改革的过程中,这些问题应该被纳入到学者和改革者的视野中来。

三、关于大部制改革进路的思考

在当代社会,行政与政治相互融合,行政也越来越多地承担起政治的功能。从权力的来源及如何行使的角度考虑,可以将民主分为政治民主(也被称为选举民主,解决权力从哪里来的问题)和行政民主(解决权力如何行使的问题)。行政承担政治功能的途径主要是通过行政民主的发展和完善,而行政民主的主要表现是政府政策制定的公开性和民众参与程度的大小。大部制改革,顾名思义就是要通过建立职责统一的政府大部,减少政府机构,提高政府的公共服务能力。大部制相对于以前的小部制,管理权限和管理范围都有扩大,政策影响的广度和深度也会增强,这也促使大部制改革过程中要提高政府决策的透明度和民众的参与度。换句话说,大部制改革应该在尊重民主和公民权的基础上进行。

从中国当前的政治现实出发,行政吸纳政治的行政民主发展之路也许是提高政府合法性的有效途径之一。大部制改革过程中,如何提高大部门决策的透明度和民众的参与程度也是应该加以制度化的。金耀基在总结香港经验的时候,提到了艾迪柯(Endacott)提出的“咨询性政府”(government by discussion)的概念,这一概念指的是香港政府在做出重大决策前,有关的意见是经常受到咨询的,而且有些时候还会征求社会公众的意见。大部制改革的过程中,也应该注意吸纳社会意见,既包括社会精英的意见,也包括一般民众的意见。这在某种程度上是政府利益综合机制的转变,即由内输入的政治体系向外输入的政治体系转变。涉及到具体的大部制改革进路,应该包含以下几个方面:

贯彻“以民为本”的制度设计理念。在新公共服务理论中,登哈特接纳了民主公民权理论,即公民权涉及的是一些与一个人在某一政治共同体中成员资格的特性有关的更加一般的问题,其中包括诸如公民的权利和责任,而不管他们的合法身份怎样。[12]按照这种观点,公民权涉及的是个人影响政治体系的能力,也就是说对政治的积极参与。新中国建立以来,共产党人就把“为人民服务”的思想作为其施政理念,特别是改革开放以来,逐步确立了“以民为本”(权为民所用,情为民所系,利为民所谋)的施政方针,“把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为制定各项方针政策的出发点和落脚点”。[13]这种转变有其内在的继承性,然而更多是向民主公民权理念的转变。也就是说,人民不再作为政策的受体,而是要作为政策制定的主体,给予民众更多的民主参与的权力。在大部制改革的制度变迁过程中,这种民主公民权的理念——在中国语境中“以民为本”的理念——需要贯彻。

建立健全政策过程中的民意吸纳制度。政策过程中的民意吸纳,既是科学决策的重要基础,也是提高政府权威进而提高政治合法性的有效途径之一。这既包括政策制定过程中民意的吸纳,也包括政策执行过程中的民意的吸纳。在改革开放的过程中,逐步形成的行政听证会制度、民主恳谈会制度和社会协商制度等都发挥了有效地联接政府与民众的作用,这些制度都坚持了“问政于民、问需于民、问计于民”的原则。但是这些制度仍然需要进一步健全以充分发挥其作用,同时还要进行相关的配套改革才能使之更能发挥其功效。首先,需要增强政府信息的公开透明度,让民众了解政府运行的相关信息,接受民众的监督。其次需要建立对政策执行的绩效评估机制。在以往的政策过程中,对政策的制定过程关注程度高,而对政策执行的关注较少,这就导致政策过程的不完整,即缺少政策执行情况的反馈系统,政策制定过程中需要吸纳民意,政策落实情况也需要民众的监督。最后,需要建立对民众的行政问责制度。行政问责制度是民众权力在政府政策过程中的体现,只有真正建立有效地对民众的行政问责制度,才能真正体现民众的权力。随着信息科学技术的成熟,电子政务的发展为民众广泛参与政府的政策过程提供了一个广泛地平台,正在形成着的网络公共空间也对政府政策过程形成了一定的监督。在大部制改革的过程中,可以利用电子政务系统为平台,建立起有效的政府与民众的沟通,建立起政府与民众、社会的双向互动体制。

积极引导NGO的发展,增强公民社会的力量,建立政府与公民社会的合作治理体制。大部制改革意味着政府管理权限的缩小,一部分过细的管理权限要下放给社会,由社会组织即NGO来实现这部分管理。然而中国的NGO发展还不是很成熟,对其管理也不是很规范,因此,需要加强对NGO的引导,建立起法团主义模式的政府与社会的合作治理机制。这是因为,中国当前利益的分殊化,带来了利益表达的多元化,如何将利益表达保持在一定的秩序之内,也应该是大部制改革过程中应该考虑的。大部制改革的过程中,法团主义的模式既能实现有秩序的利益表达,也能建立起政府与社会的合作治理机制。

总之,大部制改革是建立服务型政府过程中的重要一环,在大部制改革的过程中,不仅要从效率角度考虑政府公共服务能力的提高,而且要从民主的角度考虑如何促进民众利益的表达和综合,提升行政的权威性和政治的合法性。因为大部制改革不仅仅是行政管理体制的一部分,同时也是中国政治体制改革的一部分。□

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责任编辑:黄 杰

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