公务员绩效评估障碍的行政生态学分析

摘要：里格斯是美国著名的行政学家，是行政生态学的创始人。他提出了三大行政模式分类，对五种主要行政生态要素做了分析。当前我国公务员绩效评估在实践中遇到了许多障碍，单凭技术因素无法解决，因而要从更宏观的角度去分析。本文利用里格斯“行政生态学”的框架分析公务员绩效评估中障碍的存在根源，提出了形成“公众参与式”的绩效评估文化、构建“权力下放式”的绩效评估体制和强化“内外相结合”的绩效评估责任，以不断改善公务员绩效评估的生态环境，形成良好的公务员干事氛围，从而为广大人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。

关键词：公务员；绩效评估障碍；行政生态学；分析

1979年，绩效评估被应用到我国公务员队伍的管理中，作为公务员制度的内容之一，发挥着重要的激励、监督作用。科学民主的绩效评估有利于提升公务员队伍素质，从而为行政效率与民主管理奠定基础，有助于我国服务型政府的构建。经过30多年的实践，绩效评估取得了一定的成绩，但也遇到这样或那样的阻碍，如技术层面上，考核指标过于笼统，考核方法定量不足；操作层面上，考核主体权责模糊等[1]，使绩效评估难以发挥出应有的作用，高效、民主的公务员队伍难以真正形成。借鉴里格斯“行政生态学”的分析视角，公务员绩效评估障碍应从更宏观的经济、政治、文化角度去考察，找出问题的根源，走出评估困境，需从文化、体制等方面提出对策，以真正打造一支高效、民主的公务员队伍，从而更好的为公众服务。

一、里格斯及其行政生态学分析框架

（一）里格斯简介

行政生态学是20世纪60年代在西方行政学界兴起的一门以生态学的方法研究行政现象、行政行为与行政环境之间相互关系的行政学分支学科。里格斯是美国著名的行政学家，比较行政学和行政生态学的创始人，《行政生态学》是其重要的代表作，系统阐述了行政生态学观点。里格斯通过对泰国和菲律宾的行政研究，依据物理学光谱分析上的光折概念提出了三大行政模式，即融合型①、衍射型②、棱柱型③行政模式，利用这三种行政模式的理论可以分别解释许多社会中的行政行为。

（二）行政生态学分析框架

按照里格斯的观点，公共行政与生态环境之间相互影响，本文主要分析三种要素与公共行政的密切关系：

1、经济要素与公共行政

“市场-企业”[2]（283-301）结构：这是现代工业社会的经济结构，经济根据“功利”与“理性”的市场原则进行交换，因而行政制度也出现市场化特点，自由选择和契约关系永远是被重视的；“互惠-重配结构”：指传统农业社会的经济结构，交易基于情感、宗教而进行，分配主要由政治权力控制，“重配的行政制度”的特质也就是重配的经济制度；“集市-有限市场”结构对应过渡社会结构，其经济是一种有限的市场经济，表现为“价格不可决”，即商品的价值还要受到双方经济地位、家庭出身等非经济因素的影响，反映到行政中，在确定公务员行政职务的授予以及荣誉和薪水时，“市场”和“身份”同时起作用。

2、政治架构与公共行政

政治架构为行政与政治的关系，即行政靠政治领导、政治依靠行政实现目标，两者存在功能上的依存关系。行政与政治的分化是社会结构分化的结果。在传统社会，政治权力和行政权力是合二为一的，行政官吏专横独断，是一种“官僚政治”。但由于缺乏专职的“行政机器”和健全的沟通网络，官吏对于民众也无法进行有效控制。在现代社会，行政服从于政治，但行政官僚权力有限，受“非官僚权利制约”，可保证较高的行政效率。

3、文化与公共行政

里格斯在他的《行政生态学》这本书中，并未明确提出“文化”这一要素，但提到了“社会要素”，他认为，社会要素主要指各种社会组织，一类是以血缘关系为纽带结成的自然团体，如家庭、家族；另一类是以利益关系为纽带结成的人为团体，即社团，它成为各种利益和要求的汇聚点和表达者。在融合型行政模式和棱柱型行政模式中，家庭作用很大，社团的作用很小。古代中国家国同构，家族是家庭的扩大，国家则是家族的扩大和延伸，属于融合型行政模式，与之相对应的发展出一种“唯上”的“家本位”文化，与公民具有较强政治参与意识的“公民文化”相反。

二、从行政生态学视角看公务员绩效评估障碍

20世纪70年代未，我国开始实行改革开放并向一些西方发达国家学习先进的管理理论和技术，绩效评估作为“新公共管理”的一项重要治理工具，被应用到政府管理与行政体制改革中。1979年中央出台《关于干部考核制度的意见》，指出要建立健全干部考核制度。反观30多年的改革实践，我国公务绩效评估在指标建立、方式方法等技术层面有了许多改进和提高。如“德才兼备，以德为先”，着重把握“德”的考核是公务员绩效考核的新理念；注重多元评估，如湖南省开始实施“三位一体”的考核方法，把领导评价、群众评价和社会评价有机结合。但实际工作中总存在这样或那样的阻碍，使绩效评估难以发挥出应有的作用。如绩效评估的激励效果不太明显、科学绩效评估文化尚未形成、公众参加绩效评估管理不够等。受里格斯行政生态学理论的启发，行政行为与行政生态环境紧密相关，在发展中国家，经济、政治、行政、文化往往纠缠在一起，因此公务员绩效评估障碍分析不应只局限于人力资源管理的技术视角，应从更宏观的经济、政治、文化、社会角度去考察，找出问题的根源。

（一）有限的市场经济结构使得绩效评估结果缺乏公正

当下我国社会处于过渡期，经济是“市场-企业”结构，最明显特征是“价格不可决”。具体到公务员的绩效评估中，“市场”与“身份”同时起作用，公务员的评估结果不完全与其才能、绩效成正比，也会受到与家庭背景、关系亲疏等社会环境的影响。如果该公务员有一定的家庭背景，或平常善于处理与领导的关系，领导出于情面，考虑其“来头”打“人情分”，绩效评估结果将缺乏公正性，而与评估结果挂钩的晋升、奖励、福利将与遭受不公正评估的公务员无缘。美国心理学家亚当斯的公平理论指出，公平是激励的动力，当员工通过纵横比较，发现组织不公正时，可能会改变自己的投入产出比。结果缺乏公正的绩效评估可能会在组织内部产生严重的负面效应，干与不干一个样、干多干少一个样、干好干坏一个样，有关系就够了，使得能做事公务员的消极怠工，没能力做事公务员的则把工作重心转移到经营和领导的关系上，这样就会影响公务员整体形象，容易形成缺乏生气、不干实事、投机取巧、投其所好的公务员队伍。

（二）相对集权的政治架构使得绩效评估权重向中央倾斜

中央与地方的关系是，“下级服从上级，地方服从中央”。十一届三中全会后，中央向地方放权让利的力度不断加大，从最初的行政分权到后来的财权和事权下放，逐渐形成了一些地方既得利益群体。但我国宪法并未对中央和地方权力做出明确划分，使得中央政府可以根据形势发展的需要决定权力的集中或分散，同时也出现了“一统就死，一放就乱”的问题。由于中央政府实际掌握了地方的人事权，其对地方的控制力度仍然很强，反映到公务员绩效评估上，绩效评估权重严重向中央和上级倾斜。下级政府缺乏自主权，其绩效生产往往围绕上级政府提出的中心任务而展开[3]（22-25）。可能的结果就是，绩效评估变成一种强加到公务员身上的外力，内化为提升工作绩效的管理工具的可能性很小，对公务员的绩效评估最终成为流于形式的例行性工作。绩效考评工具的失效，使得科学有效的绩效评估文化难以在公务员队伍中真正建立起来。

（三）家本位文化的消极影响使得绩效评估主体过于单一

古代中国是一个以家庭为本位的宗法社会，“家本位”是中国传统文化的精神内核，其治理机制为“家长制”[4]（89-93）。在家庭中，家长具有绝对的权威，享有一切重大事情的决策权，反映到行政中，就是下级对上级、公众对官员的绝对服从。一直以来，我国公务员绩效评估的主体都较为单一，主要是上级主管部门，虽然具有权威性和公正性，但当评估结果涉及到自身利益时，其公正性可能会受到影响。虽然公众是公共服务与公共产品的消费者，但由于受到家本位文化的影响，公务员绩效评估中缺乏公众参与，即便有，在评估权重方面也有失偏颇；另外，公众在一定程度上仍存在“畏官”心理，即便做出评价也并非是内心的真实想法。因而在公务员绩效评估中，公众的民主参与便成了空谈。评估主体因公众的缺席或参与不够，使得公务员为人民办实事、谋福祉的引导、倒逼机制乏力，其产出的绩效可能偏低或不被社会所需。

三、公务员绩效评估的改进

综上来看，当下我国一些地方公务员绩效评估中存在的阻碍是许多因素造成的，可能涉及行政生态环境中的经济、政治、文化等诸多要素，各要素间也是相互影响和作用的。因此，我们必须通过改革和发展，不断改善公务员绩效评估的生态环境，引导公务员牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念和正确政绩观，充分调动广大公务员的积极性和创造性，激发队伍的活力。

（一）形成“公众参与式”的绩效评估文化

公众作为社会活动的主体，从经济的角度讲，他们是公共财政的来源；从政治的角度讲，他们是政务类公务员的选民。随着我国民主行政体制的建立，特别是在当今知识经济的环境下，公众参与行政管理的能力增强、机会增多。服务型政府的属性决定了公务员是为人民利益服务的公仆，公众作为公共产品和服务的消费者应当是公务员绩效评估的评估者，这是实现公共行政科学化、民主化的客观要求。中华民族上下五千年历史，家本位文化非一朝一夕形成。改善公务员绩效评估的生态环境，需加快文化转型。在这个过程中，保留传统文化中合理的因素：重视道德的作用、讲究和谐的人际关系有助于塑造一支道德素质高、和谐的公务员队伍。转型构建“公众参与式”的绩效评估文化，一是让公众参与到公务员绩效评估的指标设计中来，二是通过大众传媒把公众对于公务员的意见反应给政府部门及绩效评估专家组，从而成为影响评估结果的重要因素，这将有效遏制官僚主义、弄虚作假，前提是在政府与公众间建立起畅通、透明的信息沟通机制。

（二）构建“权力下放式”的绩效评估体制

西方国家通过宪法和法律明确规定中央和地方政府间的权力和责任，一般来说，中央政府作为全国利益的代表，享有总揽国防、外交，捍卫国家主权独立、领土完整和民族尊严；担负宏观经济调控职能；负责全国性的基础设施和公共事业；制定统一的国内市场规则等职责，地方政府在法律规定的职权范围内行使自身的权力。十一届三中全会以来，党和国家为建立一个办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制在不断进行改革，先后经历了7次较大的机构改革和对行政审批制度改革，简政放权，提高地方积极性。构建“权力下放式”的绩效评估体制需要做出如下努力：如公务员绩效评估指标、权重的设计不应一刀切，中央政府要转变职能、简政放权，合理分权到地方政府，建立“基本评估指标+X”的模式，让地方政府根据本地区、部门、岗位实际充分发挥作用，让公务员参与到指标设计的工作中来，以形成一套科学合理的公务员绩效评估指标体系。这样既可以避免全国统一的评估模式所带来的地方不适应，也能充分发挥地方的积极性、创造性，将绩效评估内化为一种提升公务员绩效的激励手段和工具，避免了由中央政府将公务员绩效评估强压给地方政府而导致的地方政府在实际执行过程中的形式主义。

（三）强化“内外相结合”的绩效评估责任

公平的评估结果能让公务员对于自身工作情况有比较清晰的认识，评估结果的有效运用能激发出其工作动力，不断实现工作目标。相反，如果评估中存在暗箱操作、他方阻挠，不公正的评估结果将严重损害到公务员的工作积极性和政府形象。库伯认为：“客观责任源于法律、组织机构、社会对行政人员的期待，但主观责任却根源于我们自己对于忠诚、良知、认同的信仰。”强化“内外相结合”的绩效评估责任，一方面，用制度从外部加强对评估主体的监督，需明确各监督主体的责任，尤其是上级领导，把工作责任落实到个人。如果相关责任人未履行好职责，敷衍了事、弄虚作假、给人情分，或被评为优秀等级的公务员往后被查出之前工作中存在问题的，相关责任人连同公务员都要被追责；另一方面，加强评估主体的伦理道德建设，即加强对于公务员的主观行政责任的控制。主观行政责任是公务员的一种积极道德责任，它鼓励公务员主动承担责任，在履职中获得自我价值的获得感。很多西方国家从责任立法的角度来加强对行政领导主观责任的内部塑造，如1978年美国国会通过了《美国政府行为伦理法案》。加强对于公务员的主观行政责任的控制，有利于公务员绩效评估主体在绩效评估过程中本着负责、公平、公正的工作态度，从而有利于推动评估工作相对顺利的开展。

里格斯的“行政生态学”观点给予了我们更宽阔的视角和思路去分析公务员绩效评估中存在的问题。在扫除障碍的过程中，要坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的发展新理念为指导，以人民满意为宗旨，以提高效能为目标，以重视结果为导向，深化改革，求真务实，真抓实干，全面系统优化公务员绩效评估评估的生态环境，形成良好的公务员干事氛围，从而为广大人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。（作者单位：中共湖南省委党校）

注释：

① 也称农业社会的行政模式，有“经济基础是农业生产力”、“行政风范带有浓重的家族和亲族主义色彩”、“流行世卿世禄的行政”等特征。

② 也称工业社会的行政模式，有“经济基础是美国式的自由经济”、“政府与民众关系密切”、“行政风范体现平等主义、对事不对人”等特征。

③ 也称“过渡社会的行政模式，明显带有新旧并存的特点。

参考文献：

[1] 王晓.我国公务员绩效考核存在的问题与对策研究[D].山东：山东大学，2011.

[2] 丁煌.西方行政学说史[M].武汉大学出版社，2015.

[3] 史传林.包国宪.政府绩效治理的社会环境分析：行政生态学视角[J].公共管理，2013，11：22-25.

[4] 齐轩.公务员绩效评估障碍的行政生态学分析[J].公共行政，2008，2：89-93.

推荐访问:生态学 绩效评估 障碍 公务员 行政