西方新公共管理理论述评

[摘　要]20世纪80年代以来，伴随全球化、信息化、市场化与知识经济时代的到来，西方各国进入了公共部门管理尤其是政府管理改柑的时代，作为这场改革运动的标签与口号，新公共管理迅速成为代共行政学研究的新领域。本文在借鉴中外学者研究成果的基础上，总结和概述了“新公共管理”理论的主要内容以及对其的评价。

[关键词]公共管理；内容；评价

[中图分类号]C93-06　[文献标识码]A　[文章编号]1672-2426(2006)08-0028-02

20世纪八九十年代，西方大多数发达国家的公共部门都有一个显著的变化，这种变化的最显著的特征是从传统公共行政向新公共管理转变。关于这种转变，有许多名称：“管理主义”、“新公共管理”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚主义范式”或者“企业家政府”等等。一般说来，西方行政学界较多地使用“新公共管理”(New Public Man—agement)。尽管西方发达国家政府管理撷域的转变名称不一，但都具有一个相同或相似的基本取向，即都以采用私人部门管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征的“新公共管理理论”为指导’。由此可见，新公共管理并不是简单停留在对传统行政模式和运作方式进行操作层面的局部修整，而是对传统模式的一种全面清算，是一种根本意义上的范式变迁。

一、西方新公共管理的基本内容

1．以顾客为导向，奉行顾客至上的全新价值理念。新公共管理完全改变了传统模式下政府与公众之间的关系，政府不再是发号施令的权威官僚机构，而是以人为本的服务提供者，政府公共行政不再是“管治行政”而是“服务行政”。公民是享受公共服务的“顾客”，政府以顾客需求为导向，尊崇顾客主权，坚持服务取向。新公共管理关注政府项目实施的有效性，表现出一种目标导向的趋势，行政权力和行政行为从属和服务于“顾客”的满意度这一中心。政府以提供全面优质的公共产品、公平公正的公共服务为其第一要务。在新公共管理看来，政府是负责任的“企业家”，而公民是其尊贵的“顾客”。这是公共管理理念向市场法则的现实复归。作为“企业家”的政府并非以赢利为目的，而是要把经济资源从生产效率较低的地方转移到效率较高的地方，“由顾客驱动的政府是能够提供多样化和高质量的公共服务的政府”^[1]。对公共服务的评价，应以顾客的参与为主体，注重换位思考，通过顾客介入，保证公共服务的提供机制符合顾客的偏好，并能产出高效的公共服务。

2．治道变革，政府职能由“划桨”转为“掌舵”。新公共管理主张政府在公共行政中应该只是制定政策而不是执行政策，政府应该把管理和具体操作分开。用《改革政府》的作者戴维·奥斯本等人的话说，就是政府的角色应是“掌舵”而不是“划桨”。他们认为传统政府低效的一个重要原因就是忙于划桨而忘了掌舵，做了许多做不了、做不好、舍本求末的事情。正如彼得·德鲁克在其名著《不连续的时代》中所写道的：“任何想要把治理和实干大规模地联系在一起的做法只会严重削弱决策的能力。任何想要决策机构去亲自实干的做法也意味着干蠢事。”至于掌舵的主要途径，新公共管理认为要通过重新塑造市场，不停地向私人部门施加各种可行和有利的影响让其“划桨”的方式来进行。

3．公共管理中引入竞争机制。传统公共行政力图建立等级森严的强势政府，强调扩张政府的行政干预。新公共管理则主张政府管理应广泛引入市场竞争机制，通过市场测试，让更多的私营部门参与公共服务的提供，提高服务供给的质量和效率，实现成本的节省。以竞争求生存，以竞争求质量，以竞争求效率。竞争性环境能够迫使垄断部门对顾客的需要变化作出迅速反应。相对于动用政府本身的公务员来说，合同外包是允许政府实验各项政策的全新供给体系，通过市场测验可以判断出新政策的合意性。“风险规避，尤其是政治风险的回避，是公共行政人员推行民营化的主要动机”^[2]。

4，重视效率追求。追求效率是公共行政的出发点和落脚点。新公共管理在追求效率方面主要采取三种方法：(1)实施明确的绩效目标控制。与传统公共行政重遵守既定法律法规、轻绩效测定和评估的做法不同，新公共管理主张放松严格的行政规制，实行严明的绩效目标控制，既确定组织、个人的具体目标，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。(2)重视结果。传统的官僚主义政府注重的是投入，而不是结果。他们往往只会花掉预算分解的每个项目的资金，对结果和收益毫不关心。新公共管理根据交易成本理论，重视管理活动的产出和结果，关注公共部门直接提供服务的效率和质量，主张对外界情况的变化以及不同的利益需求作出主动、灵活、低成本、富有成效的反应。(3)采用私营部门成功的管理手段。新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验，如重视人力资源管理、强调成本——效率分析、全面质量管理、强调降低成本，提高效率等。

5．改造公务员制度。新公共管理主张对公务员制度的一些重要原则和核心特征进行瓦解：(1)通过推行临时雇佣制、合同用人制等新制度，打破传统的文官法“常任文官无大错不得辞退免职”的规定。(2)废弃公务员价值中立原则。新公共管理“主张放弃政府的与逻辑实证论相联系的表面上的‘价值中立’(value-neutrality)”^[3]，它正视行政所具有的浓厚的政治色彩，认为不应将政策制定和行政管理截然分开。强调公务员与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，主张对部分高级公务员应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。新公共管理认为正视行政机构和公务员的政治功能，不仅能使公务员尽职尽责地执行政策，还能使他们以主动的精神设计公共政策，使政策能更加有效地发挥其社会功能。

6．创建有事业心和有预见的政府。新公共管理认为“政府必须以收费来筹款，通过创造新的收入来源以保证未来的收入”^[4]。不仅如此，政府还必须转变价值观，在把利润动机转向公众使用的基础上，尽可能使政府公共管理者转变为企业家，学会通过花钱来省钱、为获得回报而投资。与此同时，新公共管理认为，传统公共行政只注重提供服务而不注重预防，结果当问题变成危机时，再花大量的金钱、精力去进行治疗。新公共管理认为社会更需要预防，即解决问题而不是提供服务。为此，政府应该把更多的工作放在预防上。有预见的政府会做两件根本的事情：(1)使用少量钱预防而不是花大量钱治疗；(2)在作出重要决定时，尽一切可能考虑到未来。

二、对西方新公共管理的评价

陈振呀认为，“新公共管理”范式的出现构成了对传统的公共行政学范式的严峻挑战，它改变了传统行政学的研究范围、主题、方法、学科结构、理论基础和实践模式，日益成为当代西方公共管理尤其是政府管理研究领域的主流。“新公共管理”有其新颖、合理之处，它反映了当代西方公共管理实践的发展趋势，体现了公共部门管理研究的新成就。与传统的公共行政学相比，“新公共管理”范式具有一系列创新，这主要表现在如下四个方面：第一，“新公共管理”为公共部门管理尤其是政府管理研究奠定了更广泛、坚实的理论基础；第二，“新公共管理”开阔了公共行政学的理论视野，具有一系列主题创新；第三，“新公共管理”建立起一个更加全面、综合的知识框架；第四，“新公共管理”提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。^[5]

张康之指出，新公共管理在三个方面表现出了防止行政权力腐败的趋向：(1)新公共管理的服务定位将导致特权的消失和特权意识的弱化；(2)新公共管理的顾客至上改变了原先行政体系的主体中心主义，这种主体的边缘化使腐败丧失了发生的根据；(3)新公共管理由于实行公共服务的公开竞标，将增加行政行为的透明度，使不透明地行使公共权力的机会最小化。总之，新公共管理已经显示出这样的趋势，即建立起一种以公共利益为中心的管理体制。此外，新公共管理还力图从根本上解决管理行政公平与效率不可兼得的矛盾。新公共管理可能代表着走向一种全新的公共行政模式的方向，是政府变迁中一个新的时代的开始。^[6]

宁骚则认为，官僚制模式在西方发达国家具有顽强的生命力，它不可能完全被新公共管理模式所替代。这是因为：首先，正如奥斯本和盖布勒清醒地认识到的那样，政府行政部门与私人企业是“根本不同的两种组织机构”，二者之间有一定不可泯灭的界限。同时政府行政部门在政策管理、规章制度、保障平等、防止歧视、保持全社会的凝聚力等方面所起的作用是企业无法替代的。在政府行政体系及其运行机制中可以引进“企业家精神”，但却绝对不能使政府等同于企业。其次，正如韦伯早就注意到的那样，“官僚制本身纯粹是一种精密仪器”，“由于它内部的彻底理性化结构，使对它的‘革命’愈来愈不可能”。因此，当代西方发达国家进行的行政改革，只不过是要消除政府行政体系的官僚制过度发展带来的弊病，而根本谈不上废除或准备废除官僚制。^[7]

张成福则从反思批判的角度指出公共行政的管理主义存在着许多缺陷：第一，对人性认识的偏颇。(1)它忽视了文化因素对人性的规制；(2)忽略了促进美德的重要性，从而可能引发公共利益和公共伦理的危机。第二，管理主义所导致的公共行政价值的偏颇和公共行政在民主治理过程中正当性的丧失。第三，市场基本教义和对市场机能的不当崇拜。(1)由于对市场的过分崇拜而忽略了市场的缺陷；(2)市场基本教义也忽略了公共部门竞争与完全竞争市场诱因结构的差异；(3)公共部门市场化在提供希望的同时，也存在许多错误，如公益的丧失、规避巧用、寻租、特权与贪污等。第四，向私人部门学习的自我解构与公私管理的混淆。第五，不恰当的“顾客”隐喻。将政府服务的对象比作顾客，可能无法全面理解公民的角色，使公民与政府之间的关系不健全、角色错乱。^[8]

笔者个人认为，毫无疑问，正如相关的专家学者所评价的那样，“新公共管理”模式有其自身的优点和缺点。但鉴于当代西方“新公共管理”取向的政府改革运动才走过20余年的历程，所以要对“新公共管理”模式作出全面的评价为时尚早。目前所有的专家学者对新公共管理的评价也只是从某一个角度或侧面来作出，即使有的学者试图全面地来看待“新公共管理”模式，但由于现时我们的时代局限以及该模式理论和实践的发展局限，也不可能得出一个完全的结论。因此，对“新公共管理”模式的评价应是一个不断发展和完善的过程。

参考文献：

[1)戴维·奥斯本，特德·盖布勒．改革政府：企业精神如何改革着公共部门[M].上海：上海译文出版社，1996．379．

[2]尼古拉斯·亨利．公共行政与公共事务[M]北京：中国人民大学出版社，2002．553．

[3)[4]张国庆．行政管理学概论(第二版)[Ml北京：北京大学出版社，2000．50，654．

[5]陈振明．评西方的“新公共管理”范式D)．中国社会科学，2000(6)．

[6]张康之，论政府的非管理化——关于“新公共管理”的趋势预测[J]．教学与研究，2000(7)．

[7]宁骚．行政改革与行政范式[J]．新视野，1998(3)．

[8]张成福．53共行政的管理主义：反思与批判[J]．中国人民大学学报，2001(1)．

责任编辑 王安庆

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