政府信任研究的现状分析与理论探讨

以公民与政府之间的博弈关系为基点，信任研究对政府的起源、结构和功能等多维度探索的渗透引发了诸多学科对政府信任问题的广泛关注。以西方学术话语为主的政府信任研究目前处于多学科互相渗透、互相影响的交织局面，系统而全面的研究基本处于缺位状态;我国学者着眼于引入西方政府信任研究理论和方法解决政府行政过程中的现实问题，其本土化话语体系尚未成熟。伴随着全球化浪潮的进一步深入，政府信任必将经历从解构到重构的过程，针对政府信任展开的研究也将为人类社会的治理提供理性的基石。

一、系统性研究尚属缺位的西方学术话语

（一）将政府信任视为行政学领域的研究命题，从公共行政管理学的角度研究政府信任流失和低下的影响因素等问题。政府信任问题一开始被视为行政管理的一个重要方面，进入了学者的视野。其原因在于随着公共行政体制在西方国家的不断发展和成熟，科层制在后工业社会的时代背景下，各种弊端逐渐显露出来，导致行政体制本身的组织结构和体制难以满足现代政府行政管理的需要。此外，政府信任的持续衰落成为了西方社会的普遍性问题，面对这一问题西方学者一直在努力寻找真正有效的解决路径。站在行政学的角度上，学者们从政府的执政手段与类型、行政范围与模式、执政绩效和政治腐败引发的社会反应等方面来对政府信任的流失进行归因。其中不乏可陈之举，如撒切尔夫人提出的转变政府职能，努力建立服务型政府，以期通过改革的形式提高民众对于政府的接纳程度和满意度。再有甚者如奥斯本和盖布勒，将政府企业化运动视为一种政府改革的必然趋势和潮流。在《改革政府》一书中，企业型政府理论被正式提出，由此也引发了全美普遍关注的“重塑政府运动”。此外，也有一些学者将目光放在了行政组织执政过程中的自我层面，提倡构建新型的政府信任关系首先必须提高政府的执政道德修养，强调政府的执政责任等，以此才能构筑健康和稳固的政府执政关系。

（二）立足于社会学的研究范式，将政府信任作为社会资本的构成来探讨政府信任的功能。首先在整体论的层面，学者将政府信任直接视为社会资本的重要组成部分，强调政府信任关系在社会运行和民众生活中所起的重要作用，代表人物有科尔曼和福山。在他们看来，信任是构成社会资本的基本要素，尤其在民主社会，政府信任是衡量社会资本高低的标准。其次，卢曼根据信任构成的机制和信任对象的不同，将信任划分成人际信任和制度信任两个维度。其中制度信任实质上就包含了政府信任。人际信任以情感联结为基础，以互动频率为推动力建立起来，有助于人们之间的人际沟通和人际交往。制度信任则以制度约束和规范的强制力为基础，以惩罚性手段为推动力建立起来，有助于人们在社会交往中打破传统的熟人圈走向更陌生的环境，其实质就是能够降低人们在日常生活中的复杂性，提高社会整合的效率。吉登斯以他独特的研究视角为切入点，在“本体论安全”的基础上将信任的社會功能与社会互动的关键特征结合起来，同时将制度规则的承诺性特征联系起来，提出了“人格信任”和“系统信任”的概念，从而将卢曼的信任研究往前推进了一步。波兰学者斯托姆普卡在其代表作《信任---种社会学理论》以全新的社会学研究范式重新定义了信任的概念，以此为基础，斯托姆普卡就政府信任关系的一般逻辑进行了梳理和论证，并首次详细论述了信任功能失效后的功能替代品构成。此外，古德塞尔、罗森布鲁姆、汤普森等人也在自己的著作中对政府信任问题展开了较为深入的研究。

（三）将政府纳入到政治生活当中，立足于政治伦理的层面探讨政府信任对民主政治的积极影响。政治学家帕特南以民主政治的构成为研究旨趣，在继承了社会学将信任视为社会资本的传统之后，将社会资本的外延进行了进一步拓展。他的著作《使民主运转起来》一经问世便吸引了众多学者的目光。在书中，普特兰详细地论证了社会信任与政府信用在市场经济体制之下的民主社会中，如何赋予民主政治生命力和活力。此外，他还将信任视为一种深深嵌入在社会政治经济和文化中的社会关系，认为信任本身先天性的打上了承载它的社会制度的烙印。巴伯与帕特南的研究逻辑正相反，他在《信任---信任的逻辑和局限》一书中以信任构筑时本身的特征和机制为出发点对政治生活中的信任问题进行了对比分析，并进一步探讨了信任问题与民主政治的相互关系。福山揭示了社会资本与公民社会、自由民主的关系。他将信任作为一种社会资本并认为“社会资本带来的好处已经远远超越了经济领域。社会资本对于创立健康的文明社会，也就是说，在家庭和国家之间开创群体和协会的王国至关重要。”约翰·邓恩将政治信任视为一切政治行为的基础，他认为政治信任不仅维系着政治体系的发展和稳定，同时也为公众理解和配合政府行政提供了支持。他主要是从政治伦理的层面强调政治信任对整个人类社会构筑的决定性作用。还有学者将目光注视在社会公众与政府之间的行为互动之上，如罗素·哈丁近年发表的论文当中针对性的提出了“暗含的利益”的概念。

（四）以学科交叉和融合的方法去理解和诠释政府信任对于经济社会、市场、制度等多方面的影响。经济学在社会科学中的强势地位对学科间的交叉融合产生了重大影响，对政府信任的研究产生了两大学派：公共选择学派和制度经济学派。公共选择学派主要是引入经济学的研究方法和手段，对依靠单纯的市场机制无法理解的社会行为进行解释和论证。在他们看来，政治制度本身也是人类社会的一种市场，政府与公众之间的关系也是一种契约关系，公众委托政府对社会生活进行管理。另外基于对“经济人”理论的继承，生活在政治制度这一市场内的公众也如同一般的经济市场的主体能够在市场中讨价还价，即以理性行为去选择政府的执政模式和影响政府的执政行为。新制度经济学则将研究重心放在了社会的制度之上。在社会运行和发展的层面，传统经济学强调市场本身的整合能力而忽视了制度的规范能力。新制度经济学的代表人物如詹姆斯·布坎南将法学强调制度的理念和传统的经济学强调市场的理念结合起来，以制度为主要研究对象，深入探讨了传统经济学的经典理论与制度变迁之间的相互关系。布坎南同样也认为制度源于社会个体的契约约定，社会成员彼此之间的相互信任是制度得以生效的基础。科斯从交易成本的角度分析了社会信任对于市场运行的积极作用。法国经济学家萨伊跳出固有的经济学视域和思维模式，通过考察政府与社会公众之间的信任关系来理解国家信用等问题。此外还有学者如哈贝马斯从政府信任的构筑环境对其进行了较为深入的研究。

西方学术界关于政府信任问题的研究之所以呈现出百家齐鸣的格局，不仅与西方国家的社会环境有关，还与学者们受到西方社会传统文化的显著影响有关。西方社会的传统文化与我国传统文化的显著不同在于对道德本源的理解，西方民众的社会心理中对于社会个体和政府组织的基本出发点是不信任。强调个人自由发展，自由主义至上的西方社会，民众被天生的烙上了不信任政府的印记。大卫·休谟提出，政府应该就是一种单纯的社会机构，这个机构能否为公众的利益考虑，关键在于防范机制和监督机制是否完善。制度本身的矫正机制应该要使政府成为一切外界力量均不能阻止其为公众的利益服务的机构。由此可见人性本恶的传统理念对于西方民众如何看待政府组织的影响是极其显著的。在这种假设前提之下，每个人都被假定有为了个人利益而滥用权力的可能，只要条件允许这种可能必然会出现。由此，西方社会的整个社会生活是建立在制度的监督制约机制和矫正机制之上的，对于政府组织，由不信任为出发点，通过对于制度的信任而将信任关系转嫁到政府身上。这也成为我们研究西方社会国家的政府信任问题的根本出发点和视角。

二、学科交叉与融合中逐渐成熟的我国学术话语

（一）结合我国社会在历史长河中的形态演变考察不同历史时期所呈现出来的政府特征，以此对政府信任关系进行解构和规律性总结与归纳。张康之教授在政府信任研究领域独树一帜，他在《在历史的坐标中看信任——信任的三种历史类型》一书中沿用政治经济学对人类社会发展形态三个历史阶段的划分，充分考察了三种不同的社会形态中人们与政府之间的交往关系，提出了三种社会治理模式。张康之教授根据三种社会治理模式之下公民与政府之间的关系特点对政府信任类型进行了划分。分别为“习俗型政府信任”、“契约型政府信任”和“合作型政府信任”。这种基于历史的宏观视野的划分模式为我们提供了全新的理解政府信任的模式和方法。为政治学和行政学所研究的信任问题奠定了理论基石，排除了概念上的混沌障碍。

（二）以社会学主流理论结构功能主义为研究视角，对政府信任的概念、内涵、外延以及社会功能与价值取向等进行界定。在结构功能主义的视野之下，着重强调的是政府信任对于社会发展与制度维系的功能。政府信任来源于政府与公众之间的互动，社会个体将对于未来的预期作为一种赌注押在政府身上，以期政府行为能为其实现某种特定的目标。政府作为政府信任的客体，本身是抽象的物化存在，信任关系的实际承載体为政府行政人员以及政府组织所提供的社会服务和公共产品。其代表人物有李砚忠和程倩等等。

（三）学科之间的交叉融合是现阶段学术界的主流趋势，与西方学术界一样，我国的学者开始了跨学科的政府信任问题的讨论和研究。诸多学者都从行政学和政治学的交叉融合中对政府信任问题展开了较为深入的讨论，比如张康之和戴木才等等。

除了上述从理论构建角度出发的政府信任研究，还有相当多的学者以解决政府信任所引发的社会问题为研究重点，对政府信任展开了应用层面的探讨和分析。针对社会管理实务中政府行政所面临的实际问题展开的政府信任研究多围绕信任危机的产生和舒缓机制，对政府信任问题的生发机制以及影响政府信任水平的相关因素等进行探究，大致有三类：

第一，蔡晶晶和王飞雪等学者以比较东西方社会形态和文化差异为契机，来寻找不同社会形态中普遍存在的政府信任危机的根源。其代表作分别有《当代西方政府信任危机透析》和《信任的中、日、美比较研究》。

第二，史红民、冯海林和罗忠恒等学者立足于我国的现状，结合制度文化等层面的影响展开对我国政府信任现状的研究。

第三，近年来行政学领域的分支行政生态学对于政府信任的研究成果颇丰。学者们将政府信任关系所出的整个社会环境视为信任生态，着重考察了社会环境、人文环境以及地域环境等对政府信任关系构筑的影响，如孙立平的《转型与断裂—改革以来中国社会结构的变迁》。此外还有学者对政府信任本身进行了层次和结构上的划分，以此考察了民众对于不同层级的政府组织的信任关系的构建机制。比如柯红波就专门针对地方政府与民众之间的信任关系进行了较为详细和深入的考察，并提出了相应的改善措施。

三、结语

总的来说，国内学术界对政府信任的研究与我国在行政实践中所面临的问题存在较大差距。学者们往往是在借鉴国外先进理论和方法的基础上来应对我国日益复杂和变化万千的社会实情，我国学术界政府信任研究的本土化话语体系尚未成熟。我国学者从实用主义出发，以定性研究为主着重探讨的是政府信任关系对于社会运行和发展的整合性功能，以此生发出了对政府信任的功能、机制和构建模式等一系列的研究成果。然而，对于那些过于具体和针对性过强的研究，其成果的普遍适用性是值得商榷的。国内学术界尚未建立起普遍化的政府信任的构建机制，同时也缺乏针对政府信任关系的系统性的研究体系。我们的研究往往具有响应性，而缺乏预见性。此外，国内学者针对政府信任问题的研究往往集中于理论思辨和逻辑推演层面，真正意义上的实证研究较少，因此也未能建立起完善的政府信任的评价体系和模型。但是我们应该看到，政府信任问题已经得到了越来越多的学者关注，针对社会结构不断变化的研究正在伴随着学者们不断的探索和实践而逐渐深入，这也意味着我国的社会治理理念进入了全新的高度。（作者单位：中共湖南省委党校）

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