“大数据”时代下公共行政价值与善治

摘要：随着信息技术的发展，“大数据”技术开始出现并在经济商业领域进行了积极尝试，取得很好的效果。政府部门和公共行政领域的学者纷纷要求引进在公共行行政领域引进“大数据”技术，转变传统的公共行政思维模式。从理论上说，就公共行政领域的发展历史来看，强调价值判断而非技术手段的公共行政和“大数据”技术之间存在天然的契合性难题。从实践上看，“大数据”技术容易成为政府政治责任推卸的工具借口，很可能进一步固化我国的“全能型”政府角色，这些都是“大数据”技术在我国公共行政领域中的实践难题。但从世界的发展潮流看，公共行政引进“大数据”是不可逆转的趋势，必须发展。“大数据”技术的未来发展应该要坚持价值理性的主导，坚持“大数据”技术是工具而非目的的定位，推动参与型公共管理的改革，最终实现智慧公共决策。

关键词：大数据；公共行政；价值理性；“全能型”政府角色；参与型公共管理

中图分类号：D9

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.01.063

1“大数据”技术的社会初探

经济商业领域“大数据”技术的成功引进，引起了公共行政领域学者的关注，并提出要转变公共行政的传统理念，构建“大数据”时代下的公共行政新模式。我国已经有一些学者提出自己的新看法，对“大数据”的公共行政发展前景给予了相对积极的预测。“大数据”在政府和公共服务领域的应用可有效推动政务工作开展，提高政府部门的服务效率、决策水平和社会管理水平，产生巨大社会价值（张兰廷，2014）。基于“大数据”的全面分析可以为政府决策提供咨询，降低决策风险，提高决策水平；为政府相关部门实时获取信息，及时处理突发、群体性问题提供可能；有利于提高政府部门整体决策管理水平，使决策更加科学、高效、合理，管理更加公平、公正、公开，为建设文明、创新的社会主义和谐起到积极的作用（宋若涛，2014）。

事实上，新事物在新领域实际运作中可能发挥的具体效用往往需要社会各界进行一定时间的论证，而非急于上马引进，否则可能会产生负面的效果。尽管我国公共行政学界对“大数据”技术有一定的展望，但目前学界并没有对“大数据”技术有一个统一的界定，相关的研究仍然处于起步阶段，能借鉴的西方经验也很有限。特别地，学界对“大数据”技术应用的负面效果探究相对较少，我们对“大数据”技术在公共行政领域中的认识相对片面。

反观我国的政府，对“大数据”技术在公共行政领域的态度基本上肯定的，近年来，我国中央政府和部分地方政府高度关注“大数据”技术并高速开展相关的建设工程。从中央政府的层面看，2015年8月，国务院发布了关于“印发促进大数据发展行动纲要”的通知，要求各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构认真贯彻落实“大数据”在公共行政领域的实践应用，全面推进我国大数据发展，加快建设数据强国，为此中央给予巨大的人力、物力资源（国务院，2015）。从地方政府的层面看，广东省于2012年底提出《广东省实施大数据战略工作方案》，并在2014年初正式成立省大数据管理局，加快制定实施“大数据”战略政策措施，推进相关基础设施建设，并加强政务、企业、社会“大数据”的综合开发应用，借“大数据”之力实现发展的转型升级（广东省政府，2012）；从2015年2月开始，贵州省政府也积极开展“大数据”的建设，力争将贵州大数据综合试验区建设成为汇集全国数据汇集应用新高地、综合治理示范区、产业发展聚集区、创业创新首选地、政策创新先行区。由此可见，在学界还没有对公共行政领域的“大数据”应用效果进行充分的探讨，政府部门已经先行大力开展尝试，“大数据”机构受到了我国政府部门的绝对重视。诚然，“大数据”技术在能在一定程度上促进决策水平科学性的提升，但是这并不意味着“大数据”技术在没有经过系统论证的前提下在公共行政领域扎下根并不断提升相关领域的建设投入。

2“大数据”技术的公共行政领域反思

从已有的文献分析上看，目前学界对“大数据”技术在公共行政领域引进后可能产生的弊端探讨相对较少，这给了我们对“大数据”技术进行深层次追问的空间，思考“大数据”时代下公共行政的未来发展方向应该何去何从。

从理论上看，针对经济商业领域中“大数据”技术的引进成功，笔者尝试追问，这种有限领域的引进成功是否有普遍的可复制性，这是否意味着其引进公共行政领域也必然成功？和经济商业领域相比，公共行政领域是否有和“大数据”技术契合的困难点？是否真的如一部分学者所说的，“大数据”技术的引进必然改变公共行政领域的传统思维认识模式？

从实践上看，针对政府近期开展的一系列“大数据”建设工程，笔者尝试追问，这种建设模式是否真的有助于政府部门长期推动民主决策、分析预测的发展？如果真的如政府部门设想的一样，“大数据”技术能推动政府决策科学化，是否在同一时间也不可避免地有深层次的、短期内看不见的伴随公共行政体系运行而产生的结构性副效应？“大数据”技术在公共行政领域的快速发展背后，是否有政府部门进一步的考虑，其中包含更深层次的政治行动逻辑与政治动机？

个人认为，以上的问题如果得不到深入的思考和妥善的回答，公共行政的发展模式很难实现从工业时代向信息时代的良性过渡，“大数据”时代下公共行政基本价值难以得到有效维护，最终导致社会的善治难以实现。

3“大数据”技术的公共行政领域引进适应性——基于知识领域差异的理论分析

首先，笔者暂且撇开“大数据”技术在现实生活中公共行政领域的具体运作情况，从理论上，就知识领域本身讨论“大数据”和公共行政知识系统的关系。

实际上，公共行政领域和经济商业领域之间有巨大的不可通約性。这种不可通约性的体现并不仅限于浅层的两者研究对象的不同，即经济商业领域学者研究的是不同经济主体的各种经济活动和各种相应的经济关系及其运行、发展的科学规律，而公共行政领域学者研究的是政府部门处理行政机关内部事务和社会公共事务的科学规律。两个学科之间的深层次不可通约性实际上深入到两者之间相对抽象的知识结构核心部分，这除了对两个学科本身的历史发展造成根本性的差异，也造成了它们和“大数据”技术理论上的契合度可能存在巨大的差异。为了深入探讨这个差异，笔者有必要简单回顾一下公共行政和经济商业领域各自发展的一个重要历史阶段，即公共行政领域和经济商业领域的“价值和效率”之争，以此推论出两个领域和“大数据”技术理论上的契合度可能存在的巨大差异。

在经济商业领域，19世纪末20世纪初，西方经济学快速发展，以门格尔为代表的奥地利学派与以施穆勒为代表的德国历史学派之间的发生了经济学世上有名的方法论之争。“历史主义—制度主义—演进主义”的经济学研究范式演进清晰地说明了历史学派的发展和超越；而“个体主义—演进主义—自由主义”的原则又明确地表达了奥地利学派在经济学发展中的重要作用和思想地位（靳涛，2005）。这场争论的最终结果以门格尔为代表的奥地利学派胜利而告终，即经济学领域更应该注重的是事实而非价值，重工具选择、效率提升而非价值选择。这场争论给后世的经济学发展方向带来巨大的影响，推动经济学理论的快速前进。

在公共行政领域，20世纪40年代，古典公共行政学在韦伯理论发展后期遭遇到了前所未有的挑战。美国的公共行政领域学者，西蒙与沃尔多之间展开了激烈的辩论，两人分别从两个不同的方向开辟出了行政学未来发展的路径。西蒙认为，公共行政领域要坚持价值中立取向，从逻辑实证主义的角度出发，强调“价值”和“事实”的分离；同时，他坚持经验主义立场和科学统一观念，主张重建一门更加精致、更有效率的行政科学（西蒙，1952）。相反，沃尔多批评了逻辑实证主义，将公共行政学建立在广泛的政治、历史和文化的根基上，追问公共行政本身的合法性；他注重将民主等规范价值引入公共行政中，强调公共行政学就是一种政治理论（沃尔多，1952）。这场争论的最终结果以沃尔多学派胜出而告终，即公共行政领域更应该注重的是价值而非事实，重价值判断而非工具选择、效率提升。这场争论一直影响后世，以沃尔多等一批美国年轻学者发起的新公共行政运动，推动了公共行政领域进一步的发展。从此，公共行政领域的发展基本上是以价值为主导的模式。

结合公共行政领域和经济商业领域历史上著名的“价值和效率”之争，更有助于分析两个领域和“大数据”技术理论上的契合度差异。实际上，“大数据”技术本质上只是一种信息时代下的新技术工具，它为人类社会发展带来的是“工具理性”的巨大提升，而对“价值理性”进步的贡献则相对有限。20世纪以来，经济商业领域的发展更注重的是工具选择、效率提升而非价值选择，经济商业领域的发展很多是源于工具选择的进步带来经济效率的上升，而“大数据”技术恰好能满足经济商业领域的发展现实需要而给予巨大的工具支持。从经济商业领域的成功引入案例可以发现，“大数据”的新技术和新理念改变了传统的企业运营旧思路和旧工具，它为企业提供了重要的发展新动力。反观公共行政领域，20世纪以来，公共行政领域更注重的是价值判断而非工具选择、效率提升，“大数据”的引进只能在公共行政领域的管理工具上带来一定的发展，但对其价值理念发展的贡献则相当有限。公共行政领域的引进并不意味着它像经济商业领域的引进一样，有成功的必然性，相反，公共行政领域和“大数据”技术有天然的不可避免的契合困难点。由此可见，“大数据”并必然不像一些学者说的那样能带来公共行政领域的认识理念革新，相反，它作为技术工具，在传统的公共行政理念的引导下，可能进一步固化已有的公共行政领域的管理模式，实际上是不利于公共行政核心价值的维护与信息时代下社会善治的实现。公共管理在追求公共利益精益性、在进行科学决策时具有更优的条件，也意味着公共管理在实现良好的社会治理、提升治理质量方面面临现实挑战（王峥嵘，2014）。

4“大数据”技术的公共行政领域实践——基于政治责任、政府角色的分析

4.1“大数据”技术和我国政府的政治责任

中国历史学家黄仁宇先生曾在其专著中提到，当一个国家尚不能用数目字进行有效管理的时候，这个国家的治理模式并不能和市场经济的发展实现有效契合，国家的现代化不能有效实现（黄仁宇，2014）。所谓“数目字管理”，具体指的是政府将整个社会资源整合进一个数字化的记录系统，实现社会资源在如实计算基础上的自由流动和交换，从而推动财富的创造和积累，这是资本主义商业社会、也是现代社会存在的前提条件和重要基础（陈心尘，2012）。

“数目字管理”形式的出现和市场经济的发展需求密切相关。一方面，市场经济要求市场交易过程理性化、可预测，数字为市场经济提供了必要的货币形式基础，“数目字管理”是一个国家市场经济发展的现实需要。另一方面，市场经济要求建立法治型的官僚制以此获得最高的效率，实现行政组织运作的理性化，因此可以计算的规则对于官僚制最重要（韦伯，2012），“数目字管理”也是市场经济背景下现代官僚制发展的必然要求。就本质来说，“大数据”技术是官僚体制内“数目字管理”的新形式，它的引进是信息时代下政治理性化发展的必然要求，其出现符合市场经济发展的历史必然性，也符合公共行政治理的发展需求。当代中国，改革开放以后，随着市场经济的建设不断深入，我国政府也开展了政府社会治理模式的创新，官僚体制改革中不断引入市场经济的理念，提升治理的效率。我国政府十分重视量化管理模式的引入，中央和地方政府對“大数据”技术的高度重视就是深化“数目字管理”具体的表现之一。诚然，“大数据”技术作为新型的政府决策技术依据之一，有助于推动民主决策、分析预测的发展，但是在一定程度上也很可能成为政治责任躲避的新工具，而这一点却是黄仁宇先生对“数目字管理”的认识缺陷，也是目前学界对“大数据”技术在公共行政领域引进的认识缺陷。

首先，“大数据”技术是基于足够量的数据，以计算机技术为依托，做出一定的判断与预测，但这种技术提供的决策参考往往是偏全局性的、理论层面的、计算机模拟层面的参考，但社会治理的实际情况往往复杂多样。“大数据技术”得出的决策报告和复杂的现实情况仍有一定的差距，这种差距最终很有可能导致设计目的和实践方向的背道而驰。

其次，在传统的官僚制中，我国基层政府主要处理的是技术性、操作性的工作，对上级的官僚负责，当出现政治决策错误的时候，承担的是有限的政治责任；我国的高级地方政府以及中央政府主要处理的是国家和地区发展的全局性、整体性工作，当出现政治决策错误的时候，承担的是无限的政治责任。政治责任是承担是官僚问责制的必然产物，政治责任的大小是行政处分的考量指标，直接关系官员的政治发展前途。引进“大数据”技术后，政府制定的政策有了更多“合法性、科学性”的依据，当决策在实际操作过程中遇到困难，甚至是决策发生巨大的副作用的时候，原本应该由政府承担的政治责任实际上不再全部由政府官员承担，其中一部分的政治责任能比较容易通过“大数据”技术成功推责。面对国家权力机关和社会的质疑，政府只需要对外宣称决策是依照“大数据”分析的结果而制定的，即决策错误是由于计算机计算判断预测的错误而非政府人为的决策错误，国家权力机关和社会也很难对政府做更多的批评指责。“大数据”时代下，政府政治责任的不当转移对我们的官僚问责制来说是新的挑战，是不能回避的深层次问题。

4.2“大数据”技术和我国的“全能型”政府角色

学者邹谠先生，曾在其著作中提出我国政府的“全能型”政府角色，治理中体现的全能主义倾向，所谓政治全能主义，具体指的是政治机构的权力可以随时无限制侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域的指导思想（邹谠，1998）。这种政府角色的形成与1949年以来的发展历史有关，是我国计划经济时代的遗留物，即单位制发展下的必然产物。诚然，全能型的政府有其自身的发展优势，能在短时间内集中力量办大事，推动我国在面对内忧外患的时候快速实现工业化和经济发展，为我国社会主义新生政权的巩固提供巨大的动力保障。“全能型”政府的过度膨胀很大程度上会造成大众政治参与的减少，扼杀基层的民主力量培育，让社会力量和市场力量得不到充分的保护。

尽管改革开放以后，我国政府针对单位制进行了一系列的改革，“服务型”政府的理念不断强化，但还没能实现政府角色的完全转型，很多的公共行政理念仍然沿袭传统的计划经济时期的落后理念。出于对国家安全和社会稳定的考虑，我国政府往往在社会的很多方面仍然实施较为全面的介入和管控，承担了很多原本应该由市场或社会承担的职能，造成了行政效率低下、行政资源的浪费和一系列政府失灵的问题，这并不利于我国社会力量的培育和市场竞争力的上升，既不符合当代国际公共行政改革的趋势，也会给一个国家的长期健康发展带来相当的阻力。

信息时代下，“大数据”技术作为新型的公共行政管理决策工具，在广泛收集社会和公民生活数据的同时也会随着信息技术在社会中的进一步普及，给公民的隐私权保护、市场的信息安全带来严峻的考验，公民的自由保障将受到前所未有的挑战。如果“大数据”技术没有得到恰当的引入，没有被一个角色符合社会良性需求的“服务型”政府使用，还是作为“全能型”政府的技术工具，就会在很大程度上加剧我国政府进一步管制社会的全方面，进一步扼杀市场和社会的力量，从而进一步固化我国传统的“全能型”政府角色，这与我国民主政治发展的初衷背离，也不利于公共行政基本价值的维护与政府善治的有效实现。

4.3“大数据”技术的公共行政领域实践总结

尽管笔者基于政府治理模式、政治责任和政府角色的视角对“大数据”技术的公共行政领域实践进行了一定的分析，指出了“大数据”技术在推动我国政府决策科学化的同时，也不可避免地带来一些深层次的、短期内看不见的伴随公共行政体系实际运行而产生的结构性副作用，但就目前国内外公共行政领域的发展潮流来看，“大数据”技术是信息时代发展到一定历史阶段的必然产物，国内外政府都在对此做积极的尝试和运用。虽然它和公共行政领域发展需求的契合有一定的难度，也可能带来更多的社会治理问题，但它被我国政府引入到公共行政领域是历史发展的趋势，不可逆转，不可回避，否则就将落后于世界政府改革的前沿。“大数据”技术的应用是公共型行政理性化的具体要求，但是如何让“大数据”真正发挥其对民主政治发展的良性作用，而不陷入韦伯的“过度理性化牢笼”？如何让“大数据”技术不成为政治责任推卸的借口，不成为“全能型”政府管控社会的新技术手段，不作为“项目制”下的政绩工程而空有其表？如何让我国的民主、自由、正义等公共行政基本价值如何在“大数据”时代得到有效落实，最终实现我国政府的善治？“大数据”技术的公共行政未来走向值得做更深层次的思考。

参考文献

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