地方行政体制改革思路探讨

摘 要： 中国正处于政治、经济、社会、文化体制的巨大变革时期。行政体制是政治体制的重要组成部分，行政体制改革也被认为是政治体制改革的攻坚点和突破点。自建国以来，行政体制改革就一直在进行，改革开放以后，随着经济体制改革的逐步完善，行政体制改革也在纵深发展，已经从最初的机构数量、体系构架的改革，向职能定位和角色定位转变。

关键词：地方行政    大部制    乡镇机构    省直管县    改革

中图分类号：D67 文献标识码：A      文章编号：1003-9082（2015）12-0350-02

改革开放三十几年来，行政体制改革领域已经全面推开，包括宏观简政放权如行政审批制度改革、纵向行政层级改革如省直管县改革、横向职能整合如大部制改革，除此三大类改革之外，在推进电子政务、推进事业单位分类改革、完善政府的法制和监督建设、加强公务员管理方面也同步进行。如各类法律、法规和规章制度的颁布，《公务员法》的实施，党政领导干部公开选拔的推行，都是行政体制改革得以全面推进的标志。在十二五规划的收官之年，同时即将进入十三五规划的新时期，未来地方行政体制改革可从以下几个方面展开。

一、严把学习关口，强化观念转变

在我国，从上到下已经形成一套固化的行政思维模式，形成了特有的中国官场式组织文化，例如以上为尊、人情思想、权力至上、利益集团，简单概括就是“人治”与“权治”大于“法治”。这种文化有着深刻的历史原因，经过几千年社会演变和制度变迁延续至今，已经具有难以磨灭的印记，是最具有生命力，最容易攀附在中国人本性身上的一种文化和习惯。这种文化和风俗习惯被称为中国传统文化影响下的中国特色的行政组织文化。目前，世界文化的交流和融合，使西方行政管理思想传入中国，例如我国提出的服务型政府建设、大部门制等改革理念，都是借鉴和吸收西方行政学的证明。行政体制改革目标的确立，无疑是中西结合的产物，并具有一定的先进性，但在中国传统的思维观念下，通过中国固有的行为模式去实现目标，无疑加大了改革难度。

行政部门必须认识到学习的重要性，中国的公务员准入制度在公务员和领导干部选拔的程序上仍然具有古代人才选拔的影子，现代的论文写作也在一定程度上体现了“八股文”的意味。无论是在公务员选拔的入口，还是在公务员队伍管理过程中，都应该从根本上改变学习方式、学习内容，在公务员考试、领导干部选拔、日常考核指标中加入必要的、先进的行政学理念，以及西方一些先进的行政管理思想，使行政公务人员都具备基本的行政学常识，现代的行政学理念和必要的公务员素质。较之西方行政思想来看，中国的行政组织思想略显保守、僵化和自私，因此应当加强中西行政文化的融合，使政府的公务人员重新认识公务员的身份地位，重新认识改革的必要性。只有从根源处的主观意识的转变，才能带来行为上进一步的行动和转变。

二、明确地方政府职能，完善大部制改革

推进地方行政体制改革，首先要保证各级政府权责对等，给予地方政府足够的政策、资金、人才等资源支撑。地方政府既要带动地区的经济建设，又要承担广大农村的基础设施建设和基本公共服务的供给，但从地方实际情况可以看到，经济建设和服务职能对于地方政府来说都是政府的短板，二者相互牵制，较差的经济条件必然影响公共服务投入，而落后的公共设施和服务也必然对经济建设和发展起到遏制作用。因此应当对地方的单个职能给予大力支持，例如通过转移支付加大资金投入力度，带动地方经济发展，以此提升公共服务职能，或反之改善地方基础设施与公共服务，提升地方推动经济建设的承载能力。

推进地方行政体制改革，其次要相关部门介入，促进地方政府职能定位。上级政府或上级政府的相关部门，有必要为所辖县（区）或乡（镇）一级政府提供技术支撑，要运用本地人才资源优势，聘请相关人员，对地方实际进行调查研究，并提供政府机构改革的合理方案，加强对改革方案相关问题的探讨，例如改革人员分配、相关部门和人员的利益关系协调、改革所需经费等等。将地方政府职能定位形成决策，纳入行政管理工作日程。

三、调整改革方案，以点带线推动改革

纵观地方各项行政体制改革，改革方案多数大同小异，改革的推进也有着很多的相似之处。中国庞大的地域面积，使不同地区条件下的地方政府设置也多种多样，但基本可以以民族、资源、地区、人口、气候、经济条件等一些标准进行划分，地方政府在推进行政体制改革方面可以依据政权设置的共性进行参考，在改革成本居高的情况下，以试点带动相似地区的线性改革，再依据其他特性将线扩充至面，以此推动地方行政体制改革的全面开展。在地方试点的过程中，着重建设方案的执行机制和反馈机制，智囊团要随时收集动态信息，对改革方案实时调整，改革方案的测试需要一个阶段性的时间，任何一项改革都需要在一段时间后才能检验改革是否取得成效。

县（区）一级大部制改革推进过程中，广东省顺德区的大部制改革是整个地方大部制改革的一大亮点。2010年中国年度改革县市评比中，广东省顺德区由于其大部制改革的独特性被评为2010年度十大改革县市之一。广东顺德区的大部制改革亮点在于，提出“党政合一”的改革方式。所谓的“党政合一”，并非职能上的党政不分，而是从市场经济效益分析层面出发，用最少的行政资源获得最高的行政效率。针对顺德区大规模的职能机构合并，顺德区召开区委常委会议，一次性形成人员和机构安排决议，例如新单位的一把手由副区长兼任，原有单位的一把手全部为副局长，原有单位的副局长在单位内部设置局务委员内部消化。秉承“降职不降级”的原则，最大限度的减少了改革对相关人员产生的利益损害，削减了改革阻力。

在乡镇机构改革方面，浙江省富阳市里山镇的乡镇机构改革借用县（区）一级“大部制”改革思路，直接将现有部门合并为五个大的办公室，大党建综合办公室、大发展办公室、大建设办公室、大保障工作中心和大平安工作中心。重庆秀山县平凯镇的乡镇机构改革，避开了乡镇机构改革面临的最大的困难，既部门和人员的裁减安置，在不缩减机构和人员的情况下进行合并，将原来二十多个“七站八所”最后合并为经济发展组、城镇建设组、农业社事组、安全稳定组、机关党建组5个工作组和1个考核督查组。被称为“五加一”工作模式，公务人员待遇和职位不变，但在工作组里只有组长和组员，组员直接对组长负责，行使职能。

以上的顺德区和两个乡（镇）的机构改革并未直接选择以往机构改革的机构合并和人员删减，而是避开了地方改革最大的难点：因人员安置问题产生的改革阻力。现有人员内部消化，严格把握新进人员的数量。通过具有地方特色的大部制改革和乡镇机构改革，使地方政府行政效率和服务能力大大提高。这种成功的改革案例就可以画点成线，作为试点在全国推开，寻找机构设置或地域特色相似的地方政府进一步试行，改革成线以后，拉线成网，全面推进地方行政体制改革。

四、完善配套机制建设，做好改革保障

地方行政体制改革之所以困难重重，是由于改革条件缺乏，自上而下的改革动因也不足，但地方作为整个行政体制的重中之重，要想全面推进行政体制改革，地方改革就必须给予重视，要提供完备的配套机制和保障制度。只有地方行政体制更加科学合理，八亿多的农民和农村地方社会状况才有可能得到改善，国家的稳定和社会的和谐才有可能真正实现。

1.财政机制跟进改革

公共财政机制的保障不止包括改革所需的财力支持，还包括地方政府运作的相关需要，目前很多县（区）和乡（镇）一级政府财政连年财政赤字，并且赤字数目越来越大，却还要应对地方的财政支出和基本公共服务的提供，例如九年义务教育经费，原来由乡（镇）支付，虽然支付主体已经由乡（镇）转移给了所在县（区），但县（区）一级同作为地方政府，对于承担公共教育经费也十分困难。地方政府在诸多行政事项中难以分身，根本没有精力应对地方改革，因此帮助地方政府摆脱财力困境，是推动地方应对改革的手段之一。目前的财政省直管县和乡财县管都是为解决地方财政困境问题所提出的对策，财政省直管县通过县级财权上移，利用分税制度划分后，县级财政收入可以大大增加，并减少市级截留。省直管县的实施，增加县级财权后，其下属的乡（镇）一级行政财权也能够得以改善。当前，有必要尽快将财政省直管县改革纳入规划，进行全面的公共财政体制改革，重新构建公共财政机制，缓解地方财政困境。

2.政策机制定位改革

行政体制改革离不开法律、法规和政策的支持，无论是政府行政行为，还是改革过程，都离不开依法行政这个基本要求。不论如何进行体制改革，都要确保政府在法律规定的行政权力内运行。对于改革中已经确定的政府职能、结构框架、人员设置等问题，则应当通过法律、法规或相关政策加以确定，否则改革成果便不能被保护，改革也容易出现反复。另外在行政体制改革过程中，改革后的职能界定、公务人员的行政权力行使都需要法律对其进行全方位的监督和制约。因此，行政体制改革有法可依，有政策支持，也是当代政府依法行政的重要依据，对政府行为的合法、公正、透明、高效，以及促进和维护行政体制改革都起着重要作用。

3.监督机制推动改革

在我国，监督机制的最大特点是政府监督政府。党的监督系统所起到的作用也十分有限，例如政府向党代会所做的财务报告和报表，往往复杂难懂，除了制作表格的专业人员，其他人员都难以解读，对财务报告的质疑也无从谈起，监督职能也因此淡化。而政府系统的其他监督机构或部门，对同系统的监督职能行使也不到位。监督机制的建设在美国相对比较科学，内阁对政府的监督只占监督机制的一个部分，更多的是来自民众和社会的投票和意见，内阁聘请第三方监督主体即媒体或专门的考评监督组织对政府进行监督，外部的监督机制通过指标量化，由内阁最后进行汇总计算对政府做出评价，一旦不合格，地方州长就面临罢免。由此我们可以从中借鉴，国内目前有很多企业和社会组织具备了监督能力，而随着公民意识的觉醒，公众和社会的监督意愿也大大增加。因此已经具备了完善监督机制的相关条件。尤其对于地方政府来说，除了上级政府、党的相关监督部门之外，社会可以通过媒体、网络等形式进行监督，政府也可以通过购买服务的方式聘请相关专门的考评企业对政府进行监督。总之，有效的监督机制可以大大提升政府的行政效率，促进政府转变思想，增加服务意识，也可以真正做到观念的转变，由此促进行政体制改革顺利开展。

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