行政监督成本分析

摘 要：本文对行政监督做成本分析，力求在现有的行政监督体制内寻求相对有效的行政监督形式以减少行政监督成本，并推动行政成本问题的理论研究。

关键词：行政监督；成本分析

由于长期的计划经济运行模式，政府忽视行政管理成本问题一直得不到解决。但是，在今天这样一个发生了深刻变革的经济环境里，高效廉洁的政府改造浪潮席卷整个公共领域，这样一个内含经济因素的问题迫切需要得到重视——如何有效配置、利用有限的资源成功完成日益增加的、繁杂的公共事务。

行政学创始人伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）在其经典之作《行政学之研究》一文中早就这样写到：“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源等方面用尽可能少地成本完成这些适当地工作。”“让人民监督政府，政府才不敢松懈”（毛泽东），行政监督作为行政管理活动中极为重要的一环，成本问题的存在是必然的，它是如何形成的？现在设想，政府可以适当且成功地进行或参与行政监督工作，那么，政府该怎样才能以最少的成本和最高的效率参与或完成适当的行政监督呢？也就是说，在现行行政监督体系内，如何把有限的资源进行有效的配置并加之利用以更好发挥行政监督的效能。笔者谨以此文对行政监督成本问题作些探讨。

一、问题的界定

在个人利益和公共利益尚存差异、权力所有者和权力行使者相对分离的状况下，监督意味着一种权力对另一种权力的控制和约束（或理解为提供所谓“监督”这种特殊产品），一种权力愿意接受另一种权力的权威影响而带来的效率与秩序（或理解为以“自由”权力作为交换的代价获取公众支持或是自身的合法性维度）。这似乎体现了一种交易行为，双方交易产品的生产、分配与交换都应是有成本的。那么，这些成本是什么以及是怎样发生的？

不论政府作为监督的主体还是作为监督的客体，“相互之间的监督必然都是要付出费用”的。在肯定监督成本的存在以后，笔者有必要对行政监督成本的相关问题做出一些界定。所谓行政监督，是指在行政管理活动中对行政机构和工作人员是否依法行政所进行的监察和督促。现行的行政监督体制主要分为内部监督（同体监督）和外部监督（异体监督）两大体系。外部监督是指来自行政机关以外的监督主体对行政机关及其工作人员实施的监督，其主要包括：国家权力机关的监督，即人民代表大会及其常委会的行政监督；国家司法机关的监督，即人民检察院和人民法院实施的行政监督；政党的监督，即中国共产党组织作为执政党实施的行政监督和各民主党派（包括人民政协）的行政监督；社会监督，即各人民团体、群众组织、企事业单位和公民个人以及新闻媒体和社会舆论的监督。内部监督是指行政机关内部上下左右之间以及专门监督机构之间共同形成的监督体系。

“行政监督”中的“监督”概念又可以理解为“制约”意义上的监督还是“管理”意义上的监督。所谓的外部监督就是“制约”涵义的行政监督，不管其监督主体有多少，目的只有一个——制约行政权力；而所谓行政内部监督，就是管理、控制涵义的行政监督，其中心工作应是保证政令的畅通。所以说，行政外部监督存在一个“外部性”成本问题，行政内部监督存在一个内部管理成本问题。

行政监督成本的概念，笔者只能简要陈述为发挥行政监督的效能而所需获取并消耗掉的资源或是费用。监督的费用是不可避免的，我们只能尽可能地降低行政监督成本或是把其最大化地转化为激励。所有人都希望看到监督更为有效，甚至如果以某种方式进行的监督是没有费用的（费用与成本在本文意义相当），但是这样的情况并不真的存在。因此，在现有的行政监督体制内，笔者希望通过以下分析发现相对有效的行政监督形式，或是有助于减少行政监督成本的建议。

二、分析

笔者从内部监督与外部监督两大方面入手，分别作力所能及的分析。

1.内部监督分析

行政内部监督由于熟悉组织内部运行和人员配备情况，具有直接、及时、灵活、迅速的特点。但是，监督者与被监督者同处于一个系统之中，必然会产生各种各样的复杂关系，诸如工作关系、个人关系，加之传统观念、个人与部门利益的存在，必将淡化监督关系，削弱监督力量并导致形式主义。另一方面，监督者和被监督者两位一体，而且有些情况下监督者在某些方面依附于或受制于被监督者，监督的主客体位置在一定外在因素、条件影响下很容易发生互换或倒置。这存在监督制度设计不合理的费用。

在内部监督的上下级之间的相互监督，当上级监督下级，下级迫于权力的压力可能会正确行使行政权力，但是下级也会自觉、不自觉地努力使他们向上传递对自己有利的信息，极力掩盖不利事实，从而影响上级的监督。这就是所谓的“影响费用”（influence costs）(Roberts，Milgrom，1989)。而在“官大一级压死人”的官僚机构里，要求下级对上级进行监督变得几乎是无稽之谈，下级只会利用所谓的“民主监督”之便对上级极尽讨好、阿谀，从而迷惑上级，影响或削弱上级监督的作用。上级也会利用作为手中的权力，影响、强化下级的这种惟命是从，追求个人私利，从而最终产生“官官相护”“集体腐败”的事件。这种“合谋”的可能性存在会给多层次的等级制带来额外费用（Tivole,1986）。

横向监督通常发生部门之间的监督。由于行政权力的分割，相互之间不得越权，同级部门之间地位同等，这种监督实际上根本无法实行。假定这种监督一定要实施，部门与部门间大量信息不能够直接流通，很多信息则是由一个部门提交上级并经上级过滤后才通报其他部门，这是横向监督的壁垒，且会造成相当的“信息失真、损耗”。

现代政府的发展，不仅部门、人员、职能、权力大量增加，而且其活动越来越专门化、技术化，必须设立专门监督机构。但是，专门监督作为政府内部监督控制机制和环节，并不是行政首长们所乐意接受的，行政监察人员与监督对象往往“抬头不见低头见”，必须与其建立合作伙伴关系，才能“生存”下来反腐倡廉，督促有关部门提高效能，故监察工作极易被利益一致的“伙伴关系”所淡化。除此之外，专门监督也会随着政府的膨胀而在监察人员编制、监督权限等方面发生恶性膨胀，而膨胀的不断发展必定造成这个机构不可逆转的“死亡”或是“名存实亡”。专门监督必然需要一定数量的专业人才以及配备相应的工作地点和物品，尤其监察人员属于行政系统成员而在客观上扩大了行政官僚队伍，每个人都需要工资、福利、奖金、后勤等物质保障，无形中增加了监督的“人事成本”。

专门监督包含行政监察、质量监督、物价监督、审计监督等，在监督实践中，他们之间具有密切联系，只有协调一致，互相配合，才能充分发挥整体功能。但是由于各自分工不同，监督主体过多，对同一行为进行监督可能出现“各唱各的调，各吹各的号”的混乱局面，导致监督主体之间相互推诿、扯皮，致使监督工作往往流于形式，难以真正落实。这是由于不同监督主体之间协调困难，也有可能相互间“搭便车”。因而监督成本中计入“协调成本”是当然的。

在内部监督过程中由于种种原因还可能造成的相当的腐败或是浪费，这是毋庸直言的。所以这里还存在着腐败造成的费用。同时，内部监督往往发生于同事熟人之中，不可避免出现“面子”“说情”“领导意志”等主观因素，要摆脱这些情感干扰，必须做长期深入的法律、职业道德的教育工作，这也是需要相当的费用。

通过以上分析，笔者认为尽管内部监督存在这种那种成本，归根结底可以理解为行政内部管理成本。如何减少内部管理成本主要涉及到行政组织设计、人员配备与权责划分，也应当属于管理学研究的范畴。

2.外部监督分析

在外部监督的情况下，任何监督主体在监督活动中始终处于相对独立的地位，可以假设“影响成本”为零。

现代政府的发展，不仅部门、人员、职能、权力大量增加，而且其活动越来越专门化、技术化，所有这些无疑都给外部监督带来了一定难度。外部监督机构的人员可能因为欠缺有关稽核知识或者对行政事务、资料不甚了解，不熟悉行政机关内部运作，从而产生由信息的非对称性所造成的费用，以至于限制外部监督功能的发挥。

人大监督，作为国家最高最权威的监督权力，它依靠国家权力体系实施在信息获得、权力制约等方面节约了相当费用。另一方面，人民为了在正常国家政权体系内监督政府而通过民主选举成立人民代表大会及其常委会并委托其代理广大人民行使监督权力。可以肯定“委托代理费用”或是其部分也应作为外部监督成本之一。人大监督一般采用少数服从多数的原则对议案进行讨论表决，这涉及到人大代表们的谈判能力以及制定议案的可行性（防止监督制度出现真空导致无法监督），谈判能力的高低涉及监督的时效性，由此产生“谈判费用”。

社会监督中公民的批评在很大程度上有名无实，压制群众，甚至打击报复群众的现象比较严重，由此公民个人监督所需付出的成本高且风险系数大，收益也具有很大的不确定性，特别是这种监督也存在着较大的外部经济性，以及“信息缺乏和税收幻觉的存在，意味着选民们不可能有效监督政治家对自身利益的追求”，因而这种监督的效率很低。

社会团体、各企事业单位、群众组织、新闻媒体及其他，这里且通称为“第三域监督”。它由于覆盖面广、有组织纪律、有经济实力、有群众基础等优势，使得监督成本社会化或可说是市场化，因而个人风险系数小，社会影响巨大，时效性强，拥有足够获取信息的能力，所带来的收益共享，成员利益集中也使得外部性降低到最小或是最大的转化为激励监督行为发生的驱动力。

政党监督。在我国由于党政分开的工作困难，民主党派的力量薄弱，并且在政治体制改革尚未启动，政党监督基本上处于自我监督自我的状态，因而实施政党监督的实际意义不高，不应在现阶段浪费监督资源。司法监督实际上是一种被动、消极的监督，它占用的主要是法律资源，法律没有明确规定的行为无法监督，这涉及到制度供给的效率问题；行政监督法制建设不健全，有可能出现“监督真空”，也有可能导致监督成本的增加。

另外，监督者的监督问题。每一个人与组织都是“经济人”，他们不可避免地一心追求自身私利的最大化，在缺乏监督的情况下，“最可能恣意追求自身利益而不顾公共利益”(James M.Buchanan,1989)。在我国，行政监督机构如其他政府机构一样必须接受双重或是多重领导，由于多个上级的目标往往不同，甚至互相冲突，所以引出“协调”的问题。

通过以上分析，笔者认为尽管外部监督成本组成也很复杂，但通过一定的努力是可以被降低的，并且这种努力是符合建设人民自由与社会主义民主价值的。同时，还将会给社会主义民主政治建设带来活力，使得人民真正享受到法治社会的福利。

三、结论

经过分析，行政监督成本简要表示如下：

Q=f（N,W,E）

其中，行政监督成本（Q），内部监督成本（N），外部监督成本（W），环境变化（E）。

Q=f（H,I,C,R,F,In，……，E）

其中，人力成本(H)，信息成本(I)，协调成本(C)，制度成本（R），情感的费用（F），影响成本（In）。

依据此程式，要在现有的行政监督体制内，尽可能的减少行政监督成本，必须采取以下措施：政务公开，增加信息共享与沟通；加快有关民主与法制监督的建设；确立监督机构的相对独立性与较大权威性；提高公务员队伍素质；改善行政环境等等。

从行政监督体制的发展趋势和从节约成本的角度来看，“第三域监督”可以说是相对有效的行政监督形式。“公民个人越来越少向议员、议会行政监察专员和行政裁判所申诉，而是求助于他们自己的组织来保护他们的利益，并通过这种组织来寻求司法解决。”

监督与奖惩是联在一起的。没有有效的奖惩激励结构，监督的作用就会减低。因而，公共部门需要建立公平合理的薪酬管理体系，既要提高公务员工资水平，又要调整公务员工资结构。

为了解决监督者的监督，如果再建立一个监督的监督机构，成本无疑将会无限制的增加，唯一的出路就要依赖于提高监督者对国家和组织的忠诚，依靠思想道德传统力量约束作用仍然是不可或缺的。

通过本文的分析，可以产生以下作用：第一，强化成本意识，推动行政成本问题的理论研究。第二，促进行监督主体在监督实践过程中要以尽可能少的消耗尽可能快的速度，完成尽可能多的高质量的有效的行政行为。第三，加强行政民主化与法制化方面的制度供给，推进行政体制改革，乃至对政治体制改革产生深刻影响。

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