新公共管理理论的成就\批判与反思

[摘　要]为了摆脱传统公共行政理论指导下出现的政府管理危机，在对传统公共行政理论的持续争论和批判中。新公共管理理论兴起。作为一种试图超越传统公共行政理论的现代公共管理理论的组成部分，新公共管理创新了传统公共行政的研究范围、方法、学科结构、理论基础，为西方政府的改革提供了新思路、新模式，它的理论及实践为推动西方国家的行政研究和行政改革起到了十分重要的推动和指导作用。但是，对新公共管理理论的质疑和批评声也从未间断。本文试图从新公共管理取得的成就及它在立论、实践模式和价值取向等方面存在的内在矛盾入手分析，从而更客观地看待和理解这场新公共管理运动的实质，使我们在学习借鉴此种理论时有更理性的把握。

[关键词]公共行政；新公共管理；批判反思

中图分类号：D63

文献标识码：A

文章编号：1671-5918(2009)04-0082-02

一、新公共管理的基本思想

根据西方行政学者们的论述，新公共管理理论的基本思想可以做如下概括：

(一)政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。与传统公共行政管理中政府只是收税和提供服务不同，新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只起掌舵的作用而不是划桨的作用。因此，有效的政府并不是一个“实干”的政府，不是一个“执行”的政府，而是一个能够治理并且善于实行“治理”的政府。

(二)政府服务应以顾客或市场为导向。新公共管理理论认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务。“市场不仅在私营部门存在，也在公共部门内部存在。”于是在新公共管理中，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的“企业家”，公民则是其“顾客”或“客户”，这是公共管理理念向市场法则的现实回归。

(三)政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。新公共管理理论认为，与集权的机构相比，授权或分权的机构有许多优点：比集权的机构有多得多的灵活性，对于新情况和顾客需求的变化能迅速做出反应；比集权的机构更有效率；比集权的机构更具创新精神；能够比集权的机构产生更高的士气，更强的责任感，更高的生产率等等。因此，政府应将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元：社区、家庭和志愿者组织等，让他们自我服务、自我管理。

(四)政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同。新公共管理理论强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验，如重视人力资源管理、强调成本一效益分析、全面质量管理，强调降低成本，提高效率等。新公共管理理论认为，政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。

(五)政府应在公共管理中引入竞争机制。与传统公共行政排斥私营部门参与管理不同，新公共管理理论强调政府管理应广泛引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。

(六)政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量。新公共管理理论根据交易成本理论，认为政府应重视管理活动的产出和结果，应关心公共部门直接提供服务的效率和质量。因此。新公共管理理论主张政府管理的资源配置应该与管理人员的业绩和效果联系起来。在管理和付酬上强调按业绩而不是按目标进行管理，按业绩而不是按任务付酬。在对财力和物力的控制上强调采用根据效果而不是根据投入来拨款的预算制度，即按使命作预算、按产出作预算、按效果作预算和按顾客需求作预算。

(七)政府应放松严格管制，实施明确的绩效目标控制。新公共管理理论反对传统公共行政重遵守既定法律法规、轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制，实行严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。

(八)公务员不必保持中立。在看待公务员与政务官员关系的问题上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分歧。新公共管理理论认为，政策制定与政策执行不应截然分开。正视行政机构和公务员的政治功能，不仅能使公务员尽职尽责地执行政策，还能使他们以主动的精神设计公共政策，使政策能更加有效地发挥其社会功能。

二、新公共管理的成就

(一)与传统的公共行政学相比，“新公共管理”范式具有一系列创新。这主要表现在如下四个方面：

第一。“新公共管理”为公共部门管理尤其是政府管理研究奠定了更广泛、坚实的理论基础；

第二，“新公共管理”开阔了公共行政学的理论视野，具有一系列主题创新；

第三，“新公共管理”建立起—个更加全面、综合的知识框架；

第四，“新公共管理”提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。

(二)新公共管理表现出了防止行政权力滥用的趋向：

1.新公共管理的服务定位将导致特权的消失和特权意识的弱化；

2.新公共管理的顾客至上改变了原先行政体系的主体中心主义，这种主体的边缘化使腐败丧失了发生的根据；

3.新公共管理由于实行公共服务的公开竟标，将增加行政行为的透明度，使不透明地行使公共权力的机会最小化。总之，新公共管理已经显示出这样的趋势，即建立起一种以公共利益为中心的管理体制。此外，新公共管理还力图从根本上解决管理行政公平与效率不可兼得的矛盾。

三、对新公共管理理论的批判与反思

(一)对新公共管理理论的立论批判

1.对新公共管理经济学基础的批判。有观点认为经济学作为经济体系和私营部门的理论基础，是有一定成效的，但将其应用到公共部门则是一种低劣的构想。

2.对人性认识的偏颇。公共选择理论把经济学方法运用到政治学中，用方法论上的个人主义，采用理性“经济人”假设来解释整个传统上属于政治学、行政学研究范畴的问题，认为市场中的政府官员在公共领域也同样是“经济人”，这种人性假设忽视了文化因素对人性的规制。

3.对新公共管理的管理主义倾向的批判。新公共管理对私营部门管理方式的借鉴是其遭到批判的又一原因。

(二)对新公共管理理论实践模式的批判

1.对重塑政府运动的批判。针对美国的重塑政府运动，美国学者格林和哈伯尔批评说，企业家政府模式引用法国经济学家萨伊对企业家概念的定义并试图将这一定义简单地推广为任何人、任何公务员或公共组织可以仿效的行为准则，这是对美国政府及其治理模式的极大偏离，这些偏离将会引起涉及诸如三权分立体制中的制度关系、法治、制度稳定与整合、分配效应以及富有活力的政治社群的维持等传统的基本政治问题。

2.对市场化改革的批判。有学者认为，政策变革反映出在发展哲学中的以国家为中心的方法到以市场为中心的方法的彻底的改变，并最终确定了公共部门和私营部门的关系和界

限。这里存在一种危险，公共部门有可能成为和洗澡水一起泼掉的婴儿，暴露出政府失灵问题的国家和机构忽视了一个问题，即市场失灵也是不可控制的。

(三)对新公共管理的价值取向的批判

1.新公共管理可能会导致更大机会的腐败

有观点认为，传统行政模式的效力之一在于它的伦理制度，依靠这种制度来有效约束贪污腐化行为。而在将注意力转变到结果而不是手段方面时，可能会产生责任和伦理，甚至贪污腐败问题。新公共管理理论去掉了以往在公共服务方面为保证诚实和中立制定的方法如：固定薪金、程序规定、永久任期、对直线管理权力的限制、公共部门和私营部门之间明确分开的界限等，按照仍待检验的传统的价值观，这种变革可能会产生腐败现象。

也有专家认为，有一些具体的伦理问题与签约转包方式有关。例如秘密委员委托个别公务员提出或监督合同，与特定承包商达成默契而不是公开招投标，在选择承包商的过程中进行政治干预，投票者相互串通，接受投票者高于公共服务成本的价格等等。

2.新公共管理的价值取向单一

公共行政与公共管理不同于企业管理，它不仅仅追求经济价值，其价值取向是多元的，公共行政保障着民主社会中基本价值如自由、民主、人权以及社会正义的实现。但新公共管理却导致了民主与公平等公共管理核心价值的弱化。新公共管理把经济(Economy)、效率(EMciency)和效能(Effective-ne88)，即“3E”作为自己价值的基础，要求用最少的钱办最多的事，在公共服务的供给上采用“用者付费制”、“凭单制”。“政府企业化运作的改革让我们付出了相当大的道德代价”。“无论在哲学上，还是在实际的事务中，人们都十分关注公正、正义和公平。如果对此二者缺乏某种程度共同认可的制度安排，道德共同体的存在是不可能的。”

3.公共管理目标——公共利益难以得到保障

公共管理的目标是要实现和捍卫公共利益，在传统公共行政过程中，寄希望“政治中立”、“一心为公”的官僚来实现与捍卫公共利益，并对官僚实行终身的保障和严格规制约束以保证执行公务中的无私。

新公共管理也主张实现和维护公共利益，但主张通过短期或临时的政府雇员或合同的方式来实现。这种主张的理论基础是公共选择理论，其中隐含的是公共利益维护者本身也有利益需求，但是，短期或临时雇员可能会因侵蚀公共利益的收益大而比终身有保障的官僚更易侵吞公共利益；而合同本身就已承认双方的利益分享，也就是说公共利益在合同中已让渡一部分给签约方。

由于新公共管理理论存在诸多内在矛盾，使得新公共管理改革在实践的过程中遇到了自身也无法克服的困难。挪威的汤姆·克瑞廷教授对最早实施新公共管理的国家的改革实践进行跟踪研究，结果显示：从总体上看，历时20多年的改革均未实现其理论所承诺达到的节约管理成本、顾客至上的目标，改革措施也没有解决福利国家现有的问题及提高公共管理效率和民主性的目标。即使在英国、澳大利亚和新西兰，关于改革结果的大量证据依然充满了争议，有说服力的证据依然有限。

西方发达国家的这些改革结果有力地说明，我们需要重新认识新公共管理的意义与作用，尤其是当它已经作为一种国际性潮流运用在不同发展程度的国家时，更是如此。

参考文献：

[1][美]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府[M].上海：上海译文出版社，1996.

[2]陈振明.评西方的“新公共管理”范式[J].中国社会科学，2000，(6).

[3]张康之.论政府的非管理化——关于“新公共管理”的趋势预测[J].教学与研究，2000，(7).

[4]丁　煌.当代西方公共行政理论的新发展——从新公共管理到新公共服务[J].广东行政学院学报，2005，(6).

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